第一條 [立法依據(jù)]

根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱政府采購(gòu)法），制定本條例。

[釋義]本條明確了立法依據(jù)。

一、政府采購(gòu)制度在發(fā)揮重要作用的同時(shí)也存在急需完善和解決的問(wèn)題

政府采購(gòu)制度是公共財(cái)政管理的重要內(nèi)容，也是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的有效手段。作為引領(lǐng)公共財(cái)政支出管理改革的“三駕馬車”之一，我國(guó)的政府采購(gòu)制度在推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制建設(shè)的歷史背景下應(yīng)運(yùn)而生。2002年6月29日，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》），自2003年1月1日起施行。十多年來(lái)，《政府采購(gòu)法》在規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高政府采購(gòu)資金的使用效益、促進(jìn)廉政建設(shè)等方面，發(fā)揮了重要作用。主要表現(xiàn)在：一是政府采購(gòu)的范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大。實(shí)施范圍從貨物類采購(gòu)向工程類、服務(wù)類采購(gòu)擴(kuò)展，從傳統(tǒng)的通用類貨物服務(wù)向?qū)I(yè)新型貨物服務(wù)擴(kuò)展，從滿足機(jī)關(guān)單位辦公需要向?yàn)樯鐣?huì)提供公共服務(wù)擴(kuò)展。全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模由2002年的1009億元上升到2013年的16381億元，占財(cái)政支出的比重也相應(yīng)由4.6%提高到11.7%。二是政府采購(gòu)法律制度體系不斷健全。目前我國(guó)已初步形成了以《政府采購(gòu)法》為統(tǒng)領(lǐng)、以部門規(guī)章為依托的政府采購(gòu)法律制度框架，涵蓋了體制機(jī)制、執(zhí)行操作、基礎(chǔ)管理及監(jiān)督處罰等各個(gè)方面的內(nèi)容。依據(jù)公開(kāi)、公平、公正、誠(chéng)實(shí)信用原則架構(gòu)的政府采購(gòu)制度，改變了傳統(tǒng)的政府部門自由隨意采購(gòu)的局面，確立了依法采購(gòu)的市場(chǎng)規(guī)制，有效規(guī)范了政府支出行為和政府采購(gòu)市場(chǎng)交易秩序，奠定了政府采購(gòu)市場(chǎng)良性發(fā)展的基石。三是政府采購(gòu)管理體制機(jī)制不斷完善?；窘⒘恕肮懿煞蛛x、機(jī)構(gòu)分設(shè)、政事分開(kāi)、相互制約”的工作機(jī)制，確立了以公開(kāi)招標(biāo)方式為主、集中和分散組織形式相結(jié)合的采購(gòu)格局，促進(jìn)了統(tǒng)一規(guī)范、有序競(jìng)爭(zhēng)并對(duì)外開(kāi)放的政府采購(gòu)市場(chǎng)逐步形成。2013年全國(guó)采購(gòu)規(guī)模中公開(kāi)招標(biāo)占比83.3 %，政府集中采購(gòu)占比65.6%。四是政府采購(gòu)政策成效不斷顯現(xiàn)。政府采購(gòu)政策的實(shí)踐，豐富了財(cái)政調(diào)控的方式和手段，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)，顯示出其作為宏觀調(diào)控手段的重要作用。以政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展為例，2013年，全國(guó)政府采購(gòu)合同授予中小企業(yè)的總采購(gòu)額為12454億元，占采購(gòu)總規(guī)模的76%。其中，授予小微企業(yè)的采購(gòu)額為5765.3億元，占授予中小企業(yè)總采購(gòu)額的46.3%。五是政府采購(gòu)開(kāi)放談判穩(wěn)步推進(jìn)。在我國(guó)加快融入全球經(jīng)濟(jì)一體化并從中受益的背景下，為了履行加入世界貿(mào)易組織(WTO)承諾，2007年底我國(guó)向世界貿(mào)易組織提交了加入《政府采購(gòu)協(xié)定》(CPA)申請(qǐng)書(shū)和初步出價(jià)，啟動(dòng)了加入談判工作。目前，已提交了6份出價(jià)，按時(shí)履行了我國(guó)各項(xiàng)承諾，實(shí)現(xiàn)了預(yù)定的談判工作目標(biāo)。與此同時(shí)，積極應(yīng)對(duì)中美、中歐高層對(duì)話機(jī)制下政府采購(gòu)議題談判，參與我國(guó)與有關(guān)國(guó)家或地區(qū)自貿(mào)區(qū)協(xié)定、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)等雙邊和多邊機(jī)制下的政府采購(gòu)磋商和交流。

政府采購(gòu)制度的建設(shè)完善是個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，特別是與我國(guó)推動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化要求及國(guó)際上成熟的政府采購(gòu)制度相比，我國(guó)的政府采購(gòu)制度還有很大差距。政府采購(gòu)無(wú)論是在結(jié)果評(píng)價(jià)上還是在活動(dòng)的規(guī)范上，都尚未達(dá)到制度的預(yù)期目標(biāo)。主要體現(xiàn)在“規(guī)范”與“效率”目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)、高價(jià)采購(gòu)與低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象并存、監(jiān)管需要與監(jiān)管方式不匹配、統(tǒng)一的采購(gòu)扶持政策不落實(shí)與地方、行業(yè)保護(hù)主義現(xiàn)象交織等方面，特別是近年來(lái)媒體反映的“豪華采購(gòu)”“高價(jià)采購(gòu)”、質(zhì)量不高、效率低下等問(wèn)題，引起社會(huì)對(duì)政府采購(gòu)制度的質(zhì)疑。這些問(wèn)題如果不能得到有效解決，將直接影響政府采購(gòu)事業(yè)的進(jìn)一步健康發(fā)展；同時(shí)，我國(guó)正在進(jìn)行的加入《政府采購(gòu)協(xié)定》的談判工作，也需要從制度層面予以策應(yīng)。

因此，在政府采購(gòu)的實(shí)踐日益充分、政府采購(gòu)改革深入推進(jìn)的大背景下，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），細(xì)化法律規(guī)定，充實(shí)完善有關(guān)制度規(guī)定，是非常必要的。

第二條[解釋說(shuō)明財(cái)政性資金和服務(wù)]

以財(cái)政性資金作為還款來(lái)源的借貸資金，視同財(cái)政性資金。

國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織的采購(gòu)項(xiàng)目既使用財(cái)政性資金又使用非財(cái)政性資金的，使用財(cái)政性資金采購(gòu)的部分，適用政府采購(gòu)法及本條例；財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金無(wú)法分割采購(gòu)的，統(tǒng)一適用政府采購(gòu)法及本條例。

政府采購(gòu)法第二條所稱服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。

[釋義]本條是關(guān)于解釋說(shuō)明《政府采購(gòu)法》第二條規(guī)定中的財(cái)政性資金和服務(wù)的規(guī)定。

《政府采購(gòu)法》第二條第二款規(guī)定“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”，第七款規(guī)定“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”。

一、財(cái)政性資金是界定政府采購(gòu)范圍的重要因素之一

從《政府采購(gòu)法》的規(guī)定可以看出，界定政府采購(gòu)的范圍有四個(gè)重要因素：采購(gòu)主體、資金來(lái)源、集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，以及采購(gòu)標(biāo)的。其中，資金來(lái)源《政府采購(gòu)法》界定為“財(cái)政性資金”，即采購(gòu)主體使用財(cái)政性資金采購(gòu)規(guī)定的采購(gòu)標(biāo)的的，則納入《政府采購(gòu)法》的適用范圍；反之，則不納入政府采購(gòu)管理范圍，不受《政府采購(gòu)法》的約束。因此，“財(cái)政性資金”的概念在確定是否納入政府采購(gòu)管理范圍時(shí)至關(guān)重要。但由于《政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)定中未對(duì)“財(cái)政性資金”的內(nèi)涵和外延予以明確規(guī)定，在實(shí)踐中對(duì)這一概念的應(yīng)用比較模糊，各地、各部門的掌握有所不同，有必要通過(guò)《條例》予以明確。

長(zhǎng)期以來(lái)，“財(cái)政資金”“財(cái)政性資金”是財(cái)政管理中約定俗成的概念，在法律、行政法規(guī)以及大量文件中頻繁使用，但這些概念本身一直沒(méi)有法定的準(zhǔn)確含義。實(shí)踐中一般將“財(cái)政性資金”理解為與單位自有資金相對(duì)應(yīng)，包括各種納入財(cái)政管理的資金。隨著財(cái)政管理改革的進(jìn)程，其具體范圍在不同歷史時(shí)期也有所不同。如1996年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》（國(guó)發(fā)[1996] 29號(hào)）規(guī)定：“預(yù)算外資金是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國(guó)家預(yù)算管理的各種財(cái)政性資金”；“不是部門和單位自有資金，必須納入財(cái)政管理”。

在《政府采購(gòu)法》制定時(shí)，根據(jù)當(dāng)時(shí)的財(cái)政管理制度，《政府采購(gòu)法》的釋義將財(cái)政性資金解釋為包括財(cái)政預(yù)算資金和預(yù)算外資金。財(cái)政預(yù)算資金，是指年初預(yù)算安排的資金和預(yù)算執(zhí)行中財(cái)政追加的資金；預(yù)算外資金，是指政府批準(zhǔn)的各類收費(fèi)或基金等。非財(cái)政性資金主要是指事業(yè)單位和團(tuán)體組織的自有收入，包括經(jīng)營(yíng)收入、捐助收入、不用財(cái)政性資金償還的借款等。但隨著行政事業(yè)性收費(fèi)等政府非稅收入實(shí)行“收支兩條線”管理改革的深入，財(cái)政部逐步將未納入財(cái)政預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算管理，進(jìn)一步縮小預(yù)算外資金規(guī)模。2010年，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于將預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)[2010] 88號(hào)），規(guī)定從2011年1月起，中央各部門各單位的全部預(yù)算外收入納入預(yù)算，收入全額上繳國(guó)庫(kù)，支出通過(guò)公共財(cái)政預(yù)算或政府性基金預(yù)算安排。地方各級(jí)財(cái)政部門要按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，自2011年1月1日起將全部預(yù)算外收支納入預(yù)算管理；相應(yīng)修訂《政府收支分類科目》，取消全部預(yù)算外收支科目，全面取消了預(yù)算外資金，“預(yù)算外”一詞成為歷史。如此，《政府采購(gòu)法》立法之初的解釋已難以適用。在《條例》起草過(guò)程中，部分單位建議采取列舉式對(duì)“財(cái)政性資金”的概念做出解釋，正如財(cái)政性資金具有上述動(dòng)態(tài)發(fā)展的特點(diǎn)，《條例》即便通過(guò)列舉式作適當(dāng)細(xì)化，依然無(wú)法窮盡其外延。

二、財(cái)政性資金的內(nèi)涵與預(yù)算管理密切相關(guān)

《條例》將財(cái)政性資金明確為“納入預(yù)算管理的資金”，通過(guò)“預(yù)算管理”來(lái)界定財(cái)政性資金。政府采購(gòu)引領(lǐng)公共財(cái)政支出管理改革，政府采購(gòu)預(yù)算是部門預(yù)算的組成部分，因此，政府采購(gòu)的管理范疇?wèi)?yīng)當(dāng)與預(yù)算的管理范疇相一致、相銜接。預(yù)算管理的具體范圍則由《預(yù)算法》和《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法實(shí)施條例》）等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)關(guān)于修改（中華人民共和國(guó)預(yù)算法）的決定》，并重新頒布了修訂后的《預(yù)算法》，自2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》規(guī)定，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。各部門預(yù)算由本部門及其所屬各單位預(yù)算組成。各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照《預(yù)算法》的規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列，并對(duì)預(yù)算收入、支出的范圍等做出了規(guī)定?！缎姓挝回?cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第71號(hào)）和《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》（財(cái)政部令第68號(hào)）進(jìn)一步對(duì)單位預(yù)算管理做出了規(guī)定，明確行政單位、事業(yè)單位的各項(xiàng)收入和各項(xiàng)支出應(yīng)當(dāng)全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理。行政單位依法取得的非償還性資金為行政單位的收入，包括財(cái)政撥款收入和其他收入。事業(yè)單位為開(kāi)展業(yè)務(wù)及其他活動(dòng)依法取得的非償還性資金收入為事業(yè)單位的收入，包括財(cái)政補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營(yíng)收入和其他收入。

《條例》將政府采購(gòu)與預(yù)算管理通過(guò)“財(cái)政性資金”緊密聯(lián)系在一起，充分體現(xiàn)政府采購(gòu)是規(guī)范財(cái)政支出管理的基本制度之一，也便于各級(jí)財(cái)政部門和采購(gòu)人把握和操作。在執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)將納入預(yù)算管理作為是否為財(cái)政性資金的標(biāo)準(zhǔn)，從而判斷是否納入政府采購(gòu)管理。實(shí)踐中，各地的預(yù)算管理水平和具體范圍有所不同，特別是部門預(yù)算的管理范圍和管理能力差異較大。在政府采購(gòu)管理中，凡使用納入部門預(yù)算管理的資金，不論來(lái)源，包括部分事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)性收入和其他收入等“自有收入”，都應(yīng)當(dāng)納入政府采購(gòu)管理范疇。在預(yù)算單位所有收支全部納入部門預(yù)算管理的情況下，《條例》對(duì)“財(cái)政性資金”的解釋與《政府采購(gòu)法》立法時(shí)的解釋相比，實(shí)際上淡化了對(duì)資金來(lái)源的要求，即，只要是預(yù)算單位進(jìn)行的采購(gòu)活動(dòng)，都應(yīng)依法納入政府采購(gòu)范圍。如此既便于操作和管理，也有利于進(jìn)一步擴(kuò)大政府采購(gòu)適用范圍和規(guī)模。

需要注意的是，《條例》對(duì)“財(cái)政性資金”的定義是對(duì)《政府采購(gòu)法》中規(guī)定的“財(cái)政性資金”的解釋，僅適用于界定政府采購(gòu)適用范圍，不是一般意義上“財(cái)政性資金”的定義，不適用于其他財(cái)政管理領(lǐng)域?！柏?cái)政性資金”在財(cái)政管理中的準(zhǔn)確含義應(yīng)當(dāng)由專門的財(cái)政、預(yù)算、國(guó)庫(kù)等法律法規(guī)規(guī)定。

三、國(guó)外立法中有關(guān)政府采購(gòu)資金來(lái)源的規(guī)定

國(guó)際立法中，如《公共采購(gòu)示范法》《政府采購(gòu)協(xié)定》(GPA)、歐盟政府采購(gòu)指令等對(duì)政府采購(gòu)范圍的建議或規(guī)定都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即都未涉及資金問(wèn)題。也就是說(shuō)，只要是為了政府目的而進(jìn)行的采購(gòu)，不論資金性質(zhì)和來(lái)源，都屬于政府采購(gòu)。國(guó)外法律不涉及資金來(lái)源的主要原因：一是政府采購(gòu)屬于財(cái)政支出管理范圍，政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)主要是公共部門，而公共部門的資金主要來(lái)源于財(cái)政撥款，不需要另行規(guī)定；二是有時(shí)公共部門雖然不直接使用財(cái)政性資金采購(gòu)，但其途徑是行使政府特權(quán)，如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)、政府擔(dān)保等，目的是履行政府職能，權(quán)利也是政府的間接支出，其形成的采購(gòu)活動(dòng)自然要受到法律約束。

實(shí)行政府采購(gòu)制度的國(guó)家，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家，市場(chǎng)發(fā)育程度高，政府職能和事權(quán)清晰，政府行為和市場(chǎng)行為界定嚴(yán)格，財(cái)政資金供給范圍與政府職能和事權(quán)對(duì)應(yīng)緊密，只對(duì)采購(gòu)主體做出規(guī)定也就相當(dāng)于對(duì)資金作了規(guī)定，不需要再?gòu)?qiáng)調(diào)資金來(lái)源。因此，《政府采購(gòu)法》制定時(shí)，本著循序漸進(jìn)、逐步規(guī)范的原則，認(rèn)為不宜開(kāi)始就將政府采購(gòu)范圍定得過(guò)寬，因而增加了資金來(lái)源的限定。但隨著我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能改革，尤其是事業(yè)單位改革的推進(jìn)，政府職能和事權(quán)日漸清晰，限定財(cái)政性資金為政府采購(gòu)資金來(lái)源的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)也將弱化。從發(fā)展方向上來(lái)看，我國(guó)的政府采購(gòu)范圍應(yīng)當(dāng)逐步與國(guó)際慣例相銜接。

四、合理考慮混合資金來(lái)源情況

按照《政府采購(gòu)法》相關(guān)釋義的解釋，采購(gòu)項(xiàng)目只要使用財(cái)政性資金，都要執(zhí)行《政府采購(gòu)法》的規(guī)定。但實(shí)踐中，采購(gòu)項(xiàng)目與使用財(cái)政性資金的對(duì)應(yīng)關(guān)系情況比較復(fù)雜，有必要對(duì)混合資金來(lái)源的情況加以明確。

對(duì)于既使用財(cái)政性資金又使用非財(cái)政性資金的采購(gòu)項(xiàng)目，執(zhí)行中應(yīng)首先判斷采購(gòu)項(xiàng)目是否能夠按資金來(lái)源不同進(jìn)行分割。能夠分割的，也就是說(shuō)采購(gòu)項(xiàng)目可以分成不同的獨(dú)立的子項(xiàng)目的，則使用財(cái)政性資金采購(gòu)的部分，適用《政府采購(gòu)法》及《條例》，使用非財(cái)政性資金的部分，則可以不適用；不能分割的，無(wú)論財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金的比例如何，只要使用了財(cái)政性資金，則整個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目都必須統(tǒng)一適用《政府采購(gòu)法》及《條例》。目前采購(gòu)人僅限于國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。如前所述，在所有收支全部納入部門預(yù)算管理后，混合資金的情況相對(duì)較少。以企業(yè)為例，在采購(gòu)人和其他主體，開(kāi)展合作項(xiàng)目時(shí)，可能會(huì)涉及混合資金采購(gòu)的情況，如企業(yè)資助大學(xué)科研、企業(yè)與大學(xué)聯(lián)合研究、企業(yè)與醫(yī)院開(kāi)展科技合作等，具體如何適用要根據(jù)采購(gòu)主體、采購(gòu)項(xiàng)目的資金來(lái)源、采購(gòu)標(biāo)的的所有權(quán)歸屬等情況具體分析。

以財(cái)政性資金作為還款來(lái)源的借貸資金，最終為預(yù)算支出，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于使用財(cái)政性資金，也應(yīng)當(dāng)納入政府采購(gòu)范圍。因此，《條例》規(guī)定以財(cái)政性資金作為還款來(lái)源的借貸資金視同為財(cái)政性資金，在采購(gòu)時(shí)應(yīng)當(dāng)按照《政府采購(gòu)法》及《條例》的規(guī)定進(jìn)行采購(gòu)。

五、政府采購(gòu)服務(wù)可以按直接服務(wù)對(duì)象的不同分為兩類

理論界和實(shí)務(wù)界有部分觀點(diǎn)認(rèn)為，政府采購(gòu)的服務(wù)是指保障政府運(yùn)轉(zhuǎn)需要的服務(wù)，不包括政府需要購(gòu)買的公共服務(wù)。這是一種誤解。《政府采購(gòu)法》未對(duì)作為采購(gòu)標(biāo)的的“服務(wù)”進(jìn)行直接定義，而是采用了兜底式定義，即“除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”，可以說(shuō)“服務(wù)”的含義十分廣泛。凡是不屬于貨物和工程的，符合《政府采購(gòu)法》適用范圍的政府采購(gòu)對(duì)象都可以稱為服務(wù)。國(guó)際上，如《公共采購(gòu)示范法》《政府采購(gòu)協(xié)定》(GPA)、歐盟政府采購(gòu)指令、美國(guó)《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》等也均未對(duì)服務(wù)作直接定義。

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)）、財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)和完善服務(wù)項(xiàng)目政府采購(gòu)有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)[2014] 37號(hào)）中均規(guī)定政府購(gòu)買服務(wù)按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定執(zhí)行。財(cái)庫(kù)[2014] 37號(hào)文件按照受益對(duì)象將服務(wù)項(xiàng)目分為三類：第一類為保障政府部門自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要向社會(huì)購(gòu)買的服務(wù)。如公文印刷、物業(yè)服務(wù)、公車租賃、系統(tǒng)維護(hù)等。第二類為政府部門為履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管等職能需要向社會(huì)購(gòu)買的服務(wù)。如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定的前期研究和后期宣傳、法律咨詢等。第三類為增加國(guó)民福利、受益對(duì)象特定，政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。包括：以物為對(duì)象的公共服務(wù)，如公共設(shè)施管理服務(wù)、環(huán)境服務(wù)、專業(yè)技術(shù)服務(wù)等；以人為對(duì)象的公共服務(wù)，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)等。其中，第一、第二類服務(wù)項(xiàng)目是政府自身需要的服務(wù)，第三類服務(wù)項(xiàng)目屬于政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。

因此，《條例》按照服務(wù)的直接對(duì)象不同，將服務(wù)分為政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)，進(jìn)一步明確了向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)屬于政府采購(gòu)范圍，并在制定采購(gòu)需求、適用采購(gòu)方式、履約驗(yàn)收等方面對(duì)采購(gòu)公共服務(wù)做出了專門規(guī)定。在合同方面，政府采購(gòu)服務(wù)合同的類型也更加靈活多樣。根據(jù)政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目的需求特點(diǎn)，可以采取購(gòu)買、委托、租賃、雇用等各種合同方式，也可以簽訂金額不固定、數(shù)量不固定、期限不固定、特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)等新型合同。

第三條[集中采購(gòu)目錄](méi)

技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購(gòu)人普遍使用的項(xiàng)目，列為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目；采購(gòu)人本部門、本系統(tǒng)基于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，可以統(tǒng)一采購(gòu)的項(xiàng)目，列為部門集中采購(gòu)項(xiàng)目。

[釋義]本條是關(guān)于集中采購(gòu)目錄內(nèi)容的規(guī)定。

《政府采購(gòu)法》第七條第一款中規(guī)定“集中采購(gòu)的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購(gòu)目錄確定”，第三款規(guī)定“納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)”；第十八條第二款中規(guī)定“納入集中采購(gòu)目錄屬于通用的政府采購(gòu)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)；屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行部門集中采購(gòu)”。

一、集中采購(gòu)目錄分為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目和部門集中采購(gòu)項(xiàng)目?jī)深?/span>

集中采購(gòu)目錄既關(guān)系到集中采購(gòu)的適用范圍，又關(guān)系到集中采購(gòu)的規(guī)模。由于政府購(gòu)買性支出的項(xiàng)目品種很多，性質(zhì)各異，大到工程項(xiàng)目，小到鉛筆，既有采購(gòu)公務(wù)用車，又有因公臨時(shí)和隨時(shí)購(gòu)買支出，《政府采購(gòu)法》沒(méi)有將所有購(gòu)買性支出項(xiàng)目列入《政府采購(gòu)法》適用范圍，而是設(shè)定了兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，納入集中采購(gòu)目錄即是標(biāo)準(zhǔn)之一。政府采購(gòu)中設(shè)立集中采購(gòu)制度的一個(gè)重要目的就是充分發(fā)揮集中采購(gòu)的批量?jī)?yōu)勢(shì)獲得規(guī)模效益，以實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)財(cái)政支出管理、提高財(cái)政資金的使用效益的目的。

實(shí)行集中采購(gòu)有利有弊。其有利之處是：能形成批量，取得規(guī)模效益；減少重復(fù)采購(gòu)，降低采購(gòu)成本；統(tǒng)一需求，統(tǒng)一采購(gòu)，統(tǒng)一配置標(biāo)準(zhǔn)，便于維修和管理；有助于培養(yǎng)一支專業(yè)化采購(gòu)隊(duì)伍，保證采購(gòu)質(zhì)量；方便管理和監(jiān)督；有利于政府采購(gòu)政策的貫徹落實(shí)。其弊端主要是：容易滋生官僚習(xí)氣，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)；難以滿足用戶多樣性的需求；采購(gòu)周期較長(zhǎng)等。因此，需合理確定集中采購(gòu)目錄，通過(guò)目錄合理劃定集中采購(gòu)的范圍，形成適度的集中程度。集中程度過(guò)高或者過(guò)低，都不利于我國(guó)政府采購(gòu)制度的健康發(fā)展。

我國(guó)的集中采購(gòu)分為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)和部門集中采購(gòu)，目的是要賦予本部門、本系統(tǒng)有特殊要求且采購(gòu)量較大的部門采購(gòu)自主權(quán)，減輕單一集中采購(gòu)的壓力，支持更多供應(yīng)商的發(fā)展。集中采購(gòu)目錄相應(yīng)按照組織主體將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)范圍和部門集中采購(gòu)的范圍分開(kāi)編列，分為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)項(xiàng)目目錄和部門集中采購(gòu)項(xiàng)目目錄。

中央本級(jí)目前有部門集中采購(gòu)項(xiàng)目的中央單位有外交部、公安部、民政部、水利部、國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家新聞出版廣電總局、國(guó)家體育總局、地震局、氣象局、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局、中國(guó)民用航空局、最高人民法院17個(gè)部門。地方是否列入部門集中采購(gòu)項(xiàng)目，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府在確定集中采購(gòu)目錄時(shí)根據(jù)本省實(shí)際情況決定。依照《政府采購(gòu)法》及本《條例》，確有必要實(shí)行部門集中采購(gòu)的，可以編列部門集中采購(gòu)項(xiàng)目；集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)能夠滿足集中采購(gòu)實(shí)際需要的，也可以不編列部門集中采購(gòu)項(xiàng)目。

二、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目

集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目，即《政府采購(gòu)法》第十八條第二款所稱屬于通用的政府采購(gòu)項(xiàng)目。實(shí)行集中采購(gòu)的目的就是為了形成批量，取得規(guī)模效益，降低采購(gòu)成本，統(tǒng)一需求標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能的優(yōu)勢(shì)。

為此，《條例》細(xì)化了《政府采購(gòu)法》對(duì)“通用項(xiàng)目”的規(guī)定，明確為“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購(gòu)人普遍使用的項(xiàng)目”。這些項(xiàng)目主要是跨部門的通用貨物及日常服務(wù)項(xiàng)目，如計(jì)算機(jī)、計(jì)算機(jī)軟件、打印機(jī)、復(fù)印機(jī)、掃描儀等辦公設(shè)備，單獨(dú)的裝修、修繕、拆除等工程，車輛的維修、保養(yǎng)、加油、保險(xiǎn)，會(huì)議，工程監(jiān)理、物業(yè)管理等服務(wù)。不具備通用性的特殊項(xiàng)目則不宜列入集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目，如需要定制的或者二次開(kāi)發(fā)的軟件、專用打印機(jī)、專用掃描儀等。

實(shí)踐中，各地在確定集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，掌握的尺度不同、標(biāo)準(zhǔn)不一。有的地方為了片面擴(kuò)大集中采購(gòu)規(guī)模，沒(méi)有按照“通用性”要求并兼顧集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)人員狀況統(tǒng)籌考慮，而是將部分非通用的項(xiàng)目也列入了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目；同時(shí)為了便于操作和如期完成采購(gòu)任務(wù)，又大量采取協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)等方式將本應(yīng)集中采購(gòu)的項(xiàng)目分散化，導(dǎo)致集中采購(gòu)飽受“質(zhì)次價(jià)高”的詬病，失去了集中采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)?！稐l例》實(shí)施后，各省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格接照本條例的要求，科學(xué)、合理確定集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目，充分發(fā)揮集中采購(gòu)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。此外，隨著社會(huì)的發(fā)展，也會(huì)不斷出現(xiàn)新的產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍還應(yīng)當(dāng)考慮其業(yè)務(wù)能力。因此，集中采購(gòu)目錄不是固定的、一成不變的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況定期調(diào)整。

三、部門集中采購(gòu)項(xiàng)目

部門集中采購(gòu)項(xiàng)目，即《政府采購(gòu)法》第十八條第二款所稱屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項(xiàng)目，《條例》細(xì)化為“采購(gòu)人本部門、本系統(tǒng)基于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，可以統(tǒng)一采購(gòu)的項(xiàng)目”。此類采購(gòu)項(xiàng)目由于業(yè)務(wù)需要有特殊要求，跨部門的通用性低于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目，但在本部門、本系統(tǒng)內(nèi)又有一定的通用性，可以統(tǒng)一采購(gòu)，形成規(guī)模效益、降低成本、統(tǒng)一采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于這些采購(gòu)項(xiàng)目，相關(guān)部門熟悉業(yè)務(wù)需求，具有豐富的采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)市場(chǎng)的了解也超過(guò)了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，由這些部門組織開(kāi)展部門集中采購(gòu)，效益更好，效率更高，也能更好地滿足采購(gòu)人需求。以中央預(yù)算單位2015 - 2016年集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)為例，部門集中采購(gòu)項(xiàng)目包括：公安部的鑒定設(shè)備、防護(hù)防爆裝備、指揮調(diào)試系統(tǒng)等；水利部的泵、排灌機(jī)械、特種作業(yè)船等；人口計(jì)生委的避孕器具、藥品等；質(zhì)檢總局的專用分析儀器設(shè)備、行業(yè)應(yīng)用軟件開(kāi)發(fā)等；廣電總局的廣播、電視、電影設(shè)備；體育總局的體育設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備；地震局的專用設(shè)備、救援專用車輛；氣象局的氣象儀器、地面氣象雷達(dá)等。部門集中采購(gòu)項(xiàng)目也不是固定的，需要根據(jù)相關(guān)部門的業(yè)務(wù)需求、采購(gòu)能力、市場(chǎng)情況等進(jìn)行調(diào)整，并與集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目相銜接，共同發(fā)揮集中采購(gòu)優(yōu)勢(shì)。

第四條[集中采購(gòu)和分散采購(gòu)]

政府采購(gòu)法所稱集中采購(gòu)，是指采購(gòu)人將列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)或者進(jìn)行部門集中采購(gòu)的行為；所稱分散采購(gòu)，是指采購(gòu)人將采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的未列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目自行采購(gòu)或者委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)的行為。

[釋義]本條是關(guān)于集中采購(gòu)和分散采購(gòu)含義的規(guī)定。

《政府采購(gòu)法》第七條第一款中規(guī)定：“政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合。”集中采購(gòu)和分散采購(gòu)都是政府采購(gòu)，只是組織實(shí)施的主體不同。集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的范圍則與《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)范圍的定義密切相關(guān)。政府采購(gòu)項(xiàng)目分為兩類，即集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的項(xiàng)目和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目。集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的項(xiàng)目，都屬于集中采購(gòu)；而集中采購(gòu)目錄以外、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，則屬于分散采購(gòu)。

值得注意的是，分散采購(gòu)也是政府采購(gòu)，也需要遵循政府采購(gòu)法律制度規(guī)定。2013年全國(guó)采購(gòu)規(guī)模中，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)規(guī)模占總規(guī)模的65.6%，部門集中采購(gòu)規(guī)模占總規(guī)模的20.4%，分散采購(gòu)規(guī)模占總規(guī)模的14%。

一、集中采購(gòu)的含義

集中采購(gòu)，是指采購(gòu)人將列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)或者進(jìn)行部門集中采購(gòu)的行為。根據(jù)本條例第三條對(duì)集中采購(gòu)目錄內(nèi)容的規(guī)定，集中采購(gòu)目錄分為兩部分，相應(yīng)集中采購(gòu)也按組織主體分為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)和部門集中采購(gòu)兩類。集中采購(gòu)目錄中的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。集中采購(gòu)目錄中的部門集中采購(gòu)項(xiàng)目，相關(guān)部門經(jīng)編制管理部門批復(fù)同意設(shè)立有專門的部門集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的，應(yīng)當(dāng)由部門集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)自己組織開(kāi)展采購(gòu)，不得將部門集中采購(gòu)項(xiàng)目轉(zhuǎn)委托；未設(shè)立部門集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的，具備自己組織開(kāi)展采購(gòu)條件的，可以自己組織開(kāi)展采購(gòu)，不具備自己組織開(kāi)展采購(gòu)條件的，也可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代為采購(gòu)。

二、分散采購(gòu)的含義

分散采購(gòu)，是指采購(gòu)人將采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的未列入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目自行采購(gòu)或者委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)的行為。分散采購(gòu)的組織主體是各采購(gòu)人，采購(gòu)人可以自己組織開(kāi)展采購(gòu)，也可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代為采購(gòu)。與集中采購(gòu)相比，分散采購(gòu)的有利之處在于增強(qiáng)了采購(gòu)人的自主權(quán)，能夠滿足采購(gòu)人對(duì)及時(shí)性和多樣性的需求；不利之處是失去了規(guī)模效益，加大了采購(gòu)成本，不便于落實(shí)政府采購(gòu)政策和監(jiān)督管理等。因此，要合理確定集中采購(gòu)與分散采購(gòu)的范圍，政府采購(gòu)的監(jiān)督管理部門對(duì)集中采購(gòu)和分散采購(gòu)都要依法實(shí)施監(jiān)督管理，充分發(fā)揮二者各自的優(yōu)點(diǎn)。

采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照十八屆四中全會(huì)決定“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購(gòu)、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”要求，依法加強(qiáng)對(duì)分散采購(gòu)的組織管理，建立健全制度規(guī)范或者制定內(nèi)部管理辦法，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制。目前，重點(diǎn)是依據(jù)2012年財(cái)政部制定的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)）進(jìn)行規(guī)范。

第五條[集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的確定]

[釋義]本條是關(guān)于確定集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。

集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)決定了政府采購(gòu)范圍的大小?！墩少?gòu)法》第七條第二款規(guī)定：“屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄由國(guó)務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，其集中采購(gòu)目錄由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布”；第八條規(guī)定“政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院確定并公布；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布”。以中央本級(jí)為例，國(guó)務(wù)院辦公廳每?jī)赡旯家淮渭胁少?gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)公布公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。

一、地方集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布

《政府采購(gòu)法》規(guī)定，集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府和授權(quán)機(jī)構(gòu)頒布。在實(shí)際工作中，一般是由省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門擬訂，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)并由本級(jí)人民政府頒布。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和管理水平不同，財(cái)力狀況不平衡，使得各地區(qū)的政府采購(gòu)發(fā)展水平也不盡一致。因此，從全國(guó)范圍看，各級(jí)地方政府的政府采購(gòu)范圍不能執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，要區(qū)別對(duì)待，宜由省級(jí)人民政府根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府采購(gòu)管理實(shí)際情況確定。設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)不得自行確定集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)。

二、省、設(shè)區(qū)的市、縣級(jí)可以適用不同的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)

集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)是確定政府采購(gòu)適用范圍的因素之一，只有納入了集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，才執(zhí)行政府采購(gòu)制度。因此，集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府職能、政府采購(gòu)管理水平，特別是集中采購(gòu)的規(guī)模、效率等密切相關(guān)，其確定的合理與否，直接關(guān)系到政府采購(gòu)的規(guī)模和財(cái)政資金的使用效益。

我國(guó)內(nèi)地有3 1個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，不僅各省級(jí)地方之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府采購(gòu)規(guī)模等差別較大，在同一省級(jí)地域內(nèi)，由于各級(jí)政府的職能不同、采購(gòu)規(guī)模不同、采購(gòu)對(duì)象結(jié)構(gòu)不同，相應(yīng)采購(gòu)范圍也不盡一致。在確定集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮我國(guó)各級(jí)地方政府采購(gòu)的實(shí)際情況，既要有一定程度的統(tǒng)一性，又要有靈活性。各省根據(jù)實(shí)際情況，可以在全省地域范圍內(nèi)，不分級(jí)次，實(shí)行統(tǒng)一的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)；也可以分省、設(shè)區(qū)的市、縣三級(jí)分別實(shí)施不同的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)施不同的集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的，還可以將設(shè)區(qū)的市、縣按實(shí)際情況分為幾類，體現(xiàn)設(shè)區(qū)的市、縣之間的差別。

三、省級(jí)政府規(guī)定地方政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以參照本條規(guī)定

《政府采購(gòu)法》第二十七條規(guī)定：“采購(gòu)人采購(gòu)貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定?！睂儆诘胤筋A(yù)算的政府采購(gòu)項(xiàng)目，《政府采購(gòu)法》對(duì)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)確定主體的規(guī)定略有不同。公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)是由省級(jí)人民政府規(guī)定，而集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)則是由省級(jí)人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定。實(shí)踐中，公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)往往和集中采購(gòu)目錄、采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)一同制定并定期發(fā)布。

省級(jí)人民政府在規(guī)定地方政府采購(gòu)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，可以參照本條規(guī)定，確定分別適用于本行政區(qū)域省、設(shè)區(qū)的市、縣級(jí)的公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，并考慮本行政區(qū)域各級(jí)政府的采購(gòu)規(guī)模、財(cái)政支出水平等實(shí)際情況。由于政府采購(gòu)項(xiàng)目多，品目繁雜，規(guī)模大小不一，而且時(shí)效性要求也不相同，再加上地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)水平不均衡，如果不分情況，只設(shè)定一個(gè)公開(kāi)招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)一些小額采購(gòu)、急需采購(gòu)項(xiàng)目和產(chǎn)品提供者比較少的項(xiàng)目等就可能不夠科學(xué)，不經(jīng)濟(jì)，效率也低。實(shí)踐中，有的地方為了片面追求擴(kuò)大公開(kāi)招標(biāo)的比例，公開(kāi)招標(biāo)運(yùn)用的范圍非常廣泛，有些自身特性不適合公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目，從資金使用的規(guī)范性方面考慮也采用公開(kāi)招標(biāo)。某些設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)人民政府自行設(shè)定了公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，由于受采購(gòu)規(guī)模和項(xiàng)目金額所限，公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)越設(shè)越低，甚至幾萬(wàn)元、十幾萬(wàn)元的小項(xiàng)目都納入了公開(kāi)招標(biāo)范疇，成本與效益不匹配，供應(yīng)商參與的積極性不高，進(jìn)而導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)失敗率較高、采購(gòu)效率低下等問(wèn)題，甚至只要出現(xiàn)公開(kāi)招標(biāo)只有一家投標(biāo)情形的，就采取單一來(lái)源方式采購(gòu)，既扭曲了政府采購(gòu)制度設(shè)計(jì)本意，影響了政府采購(gòu)工作形象，也容易帶來(lái)腐敗問(wèn)題。為此，省級(jí)人民政府確定公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)后，設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)人民政府不得再自行確定公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，尤其是不得自行降低公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。

第六條[政府采購(gòu)政策的制定主體和實(shí)現(xiàn)措施]

[釋義]本條是關(guān)于政府采購(gòu)政策的制定主體、可以采取的具體措施及其目標(biāo)的規(guī)定。

政府采購(gòu)是公共財(cái)政支出的重要方面，其資金規(guī)模龐大，采購(gòu)的商品種類繁多，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)具有重要影響和引導(dǎo)作用。通過(guò)制定政府采購(gòu)政策實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)，是世界各國(guó)的通行做法。我國(guó)《政府采購(gòu)法》雖然列出了政府采購(gòu)政策在購(gòu)買國(guó)貨、支持中小企業(yè)等方面的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，但實(shí)施效果并不理想。究其原因：一是《政府采購(gòu)法》沒(méi)有專門規(guī)定落實(shí)政府采購(gòu)政策的具體措施和采購(gòu)人對(duì)落實(shí)政府采購(gòu)政策的相關(guān)法律責(zé)任；二是現(xiàn)行采購(gòu)程序及評(píng)審制度規(guī)定不利于采購(gòu)政策的實(shí)施；三是現(xiàn)行政府采購(gòu)的法律分割及政府采購(gòu)適用范圍小。為解決上述問(wèn)題，《條例》對(duì)此作了專門規(guī)定。

一、政府采購(gòu)政策的制定依據(jù)和制定主體

政府采購(gòu)政策的制定依據(jù)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)及黨中央國(guó)務(wù)院相應(yīng)的政策要求。新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)在不同階段性的發(fā)展時(shí)期都會(huì)制定相應(yīng)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。如現(xiàn)階段正在實(shí)施的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，就提出了我國(guó)“十二五”期間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技教育、資源環(huán)境、人民生活、社會(huì)建設(shè)和改革開(kāi)放等各個(gè)領(lǐng)域的建設(shè)發(fā)展任務(wù)。黨中央國(guó)務(wù)院及全國(guó)各地區(qū)、各部門也都要制定具體的實(shí)施計(jì)劃與落實(shí)措施，明確相應(yīng)的財(cái)政政策、貨幣政策、環(huán)保政策、能源政策、就業(yè)政策、不發(fā)達(dá)地區(qū)促進(jìn)政策等。政府采購(gòu)制度改革是公共財(cái)政支出管理改革的“三駕馬車”之一，采購(gòu)政策也是財(cái)政政策的組成部分，必須圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)發(fā)揮其政策功能，按黨中央國(guó)務(wù)院明確的政策要求和法律法規(guī)的規(guī)定落實(shí)對(duì)特定扶持對(duì)象的采購(gòu)政策。一般說(shuō)來(lái)，政府采購(gòu)政策功能更多服務(wù)于國(guó)家中長(zhǎng)期的發(fā)展目標(biāo)，如節(jié)能環(huán)保、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、扶持殘疾人企業(yè)等。

采購(gòu)政策對(duì)特定地區(qū)、人群、企業(yè)或產(chǎn)品的扶持功能，最終要通過(guò)對(duì)采購(gòu)市場(chǎng)的劃分來(lái)實(shí)現(xiàn)，而發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求又需要維護(hù)市場(chǎng)的統(tǒng)一與開(kāi)放，這就從根本上決定了采購(gòu)政策必須處理好統(tǒng)一性與特殊性的關(guān)系?！墩少?gòu)法》第十三條的規(guī)定，各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)。各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)，實(shí)際上明確了政府采購(gòu)政策制定的責(zé)任主體。由財(cái)政部門統(tǒng)一牽頭政府采購(gòu)政策的制定，可以更好地保障采購(gòu)政策以及采購(gòu)市場(chǎng)的統(tǒng)一性；政府其他有關(guān)部門作為不同行業(yè)、領(lǐng)域的主管部門參與，則有助于提高對(duì)不同行業(yè)、領(lǐng)域扶持政策的針對(duì)性及有效性。

需要說(shuō)明的是，近幾年來(lái)，政府采購(gòu)除落實(shí)國(guó)家層面要求的支持節(jié)能環(huán)保、購(gòu)買國(guó)貨、扶持中小企業(yè)、支持自主創(chuàng)新等政策功能外，各部門、各地方提出的扶持政策要求也越來(lái)越多，不少地方政府也出臺(tái)了一些采購(gòu)政策。從實(shí)際情況看，有些扶持政策與世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》規(guī)則及我國(guó)對(duì)外開(kāi)放承諾相悖，也與《政府采購(gòu)法》公平競(jìng)爭(zhēng)原則不相容，以至成為地方市場(chǎng)保護(hù)的手段。為了促進(jìn)形成全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)，防止通過(guò)政府采購(gòu)政策造成地區(qū)或行業(yè)保護(hù)，《條例》進(jìn)一步明確規(guī)定，政府采購(gòu)政策只能由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門牽頭，會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定。據(jù)此，《條例》施行后，各部門、各地方不得自行制定政府采購(gòu)政策，已經(jīng)制定的要進(jìn)行清理。

二、落實(shí)政府采購(gòu)政策的目標(biāo)和具體措施

《政府采購(gòu)法》明確的政策目標(biāo)包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展及支持本國(guó)產(chǎn)品等。總體上看，我國(guó)政府采購(gòu)政策還處于起步階段。財(cái)政部劉昆副部長(zhǎng)在2013年全國(guó)政府采購(gòu)工作會(huì)議上的講話中，將政府采購(gòu)政策的執(zhí)行成效總結(jié)為“探索實(shí)行促進(jìn)節(jié)能減排的綠色采購(gòu)政策，建立了強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品和優(yōu)先采購(gòu)環(huán)保產(chǎn)品的基本制度，支持中小企業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)政策框架基本形成，全面加強(qiáng)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品審核管理”。從國(guó)外政府采購(gòu)政策的發(fā)展進(jìn)程及現(xiàn)行法律制度看，政府采購(gòu)政策目標(biāo)大致可以劃分為四大類：一是對(duì)特殊人群，如殘疾人、少數(shù)民族、貧困地區(qū)企業(yè)的扶持政策；二是鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的扶持政策，如促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、支持本國(guó)產(chǎn)品、創(chuàng)新型產(chǎn)品、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等：三是對(duì)供應(yīng)商履行社會(huì)責(zé)任方面的規(guī)定，如實(shí)行八小時(shí)工作制、實(shí)行勞動(dòng)保護(hù)等；四是對(duì)保障國(guó)家安全的相關(guān)要求，如對(duì)企業(yè)資格的安全性審查、對(duì)軍工企業(yè)的扶持等。相比之下，我國(guó)政府采購(gòu)政策的制定與執(zhí)行都任重道遠(yuǎn)。隨著《條例》的實(shí)施，政策采購(gòu)政策還需逐步豐富完善。

政府采購(gòu)政策的實(shí)施具體包括制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購(gòu)份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購(gòu)等措施。

（一）制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)

采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)是采購(gòu)政策實(shí)施中最常用，也是最直接的措施，就是通過(guò)對(duì)采購(gòu)產(chǎn)品或服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的政策目標(biāo)。一般說(shuō)來(lái)，政府采購(gòu)政策在支持節(jié)能環(huán)保，鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、支持本國(guó)產(chǎn)品等方面對(duì)政府采購(gòu)的產(chǎn)品服務(wù)都大量采用明確需求標(biāo)準(zhǔn)的方式實(shí)施，如一些國(guó)家在采購(gòu)政府辦公設(shè)備方面實(shí)行比一般社會(huì)使用產(chǎn)品更嚴(yán)格的綠色采購(gòu)能耗及排放標(biāo)準(zhǔn)、在支持本國(guó)產(chǎn)品中規(guī)定明確的本國(guó)貨物增加值比例，在采購(gòu)政府印刷服務(wù)中規(guī)定綜合排放標(biāo)準(zhǔn)等。我國(guó)目前實(shí)施的節(jié)能產(chǎn)品強(qiáng)制采購(gòu)，雖然現(xiàn)階段還是以清單的形式實(shí)施，但列入清單的產(chǎn)品實(shí)際上也都有對(duì)應(yīng)的能耗指標(biāo)。需要說(shuō)明的是，采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)對(duì)創(chuàng)新型產(chǎn)品的導(dǎo)向作用非常大，需求技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)越高、供應(yīng)商越可能采用新技術(shù)，但采購(gòu)成本也可能越高。政府部門在確定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，必須綜合考慮采購(gòu)目的、產(chǎn)業(yè)政策及預(yù)算約束等因素，除國(guó)家統(tǒng)一采購(gòu)政策規(guī)定要求外，不能擅自提高需求標(biāo)準(zhǔn)。特別是對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的使用，人為提高需求標(biāo)準(zhǔn)將抑制國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也不利于設(shè)備長(zhǎng)期使用成本的降低。2007年財(cái)政部印發(fā)了《政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品管理辦法》（財(cái)庫(kù)[2007]119號(hào)）。該辦法第七條明確規(guī)定了采購(gòu)人需要采購(gòu)的產(chǎn)品在中國(guó)境內(nèi)無(wú)法獲取或者無(wú)法以合理的商業(yè)條件獲取，以及法律法規(guī)另有規(guī)定確需采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)在獲得財(cái)政部門核準(zhǔn)后，依法開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)。進(jìn)口產(chǎn)品政府采購(gòu)政策的實(shí)施，規(guī)范了進(jìn)口產(chǎn)品政府采購(gòu)行為，推動(dòng)、保護(hù)和促進(jìn)了我國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，全國(guó)政府采購(gòu)總量中進(jìn)口產(chǎn)品比例一直保持在3%以內(nèi)。

（二）預(yù)留采購(gòu)份額

預(yù)留采購(gòu)份額，是指采購(gòu)人在某一采購(gòu)項(xiàng)目或者全部采購(gòu)項(xiàng)目中預(yù)留出一定的份額，專門面向特定供應(yīng)商如中小企業(yè)開(kāi)展采購(gòu)，以支持、促進(jìn)該類型企業(yè)通過(guò)政府采購(gòu)市場(chǎng)獲得更好的發(fā)展。這也是國(guó)際上比較普遍做法，如美國(guó)聯(lián)邦政府將采購(gòu)預(yù)算的23%左右留出專門面向小微企業(yè)采購(gòu)。2011年財(cái)政部下發(fā)了《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財(cái)庫(kù)[2011]181號(hào)）。該辦法第四條規(guī)定，負(fù)有編制部門預(yù)算職責(zé)的各部門，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府采購(gòu)計(jì)劃的編制工作，制定向中小企業(yè)采購(gòu)的具體方案，統(tǒng)籌確定本部門面向中小企業(yè)采購(gòu)的項(xiàng)目。在滿足機(jī)構(gòu)自身運(yùn)轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)基本需求的前提下，應(yīng)當(dāng)預(yù)留本部門年度政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算總額的30%以上，專門面向中小企業(yè)采購(gòu)，其中，預(yù)留給小型和微型企業(yè)的比例不低于60%。對(duì)于預(yù)留的項(xiàng)目，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在組織采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件或談判文件、磋商文件、詢價(jià)文件中注明該項(xiàng)目專門面向中小企業(yè)或小型、微型企業(yè)采購(gòu)。

（三）價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠

價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠是指在價(jià)格作為評(píng)審因素的政府采購(gòu)評(píng)審過(guò)程中，對(duì)某類特定供應(yīng)商的報(bào)價(jià)給予一定比例的價(jià)格扣除優(yōu)惠，用扣除后的價(jià)格作為其參與評(píng)審的價(jià)格，使其報(bào)價(jià)在與其他供應(yīng)商報(bào)價(jià)相比時(shí)獲得評(píng)審優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而提高勝出幾率?！墩少?gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財(cái)庫(kù)[2011]181號(hào)）第五條規(guī)定，對(duì)于非專門面向中小企業(yè)的項(xiàng)目，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件或者談判文件、詢價(jià)文件中做出規(guī)定，對(duì)小型和微型企業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格給予6% -10%的扣除，用扣除后的價(jià)格參與評(píng)審。第六條規(guī)定，鼓勵(lì)大中型企業(yè)和其他自然人、法人或者其他組織與小型、微型企業(yè)組成聯(lián)合體共同參加非專門面向中小企業(yè)的政府采購(gòu)活動(dòng)。聯(lián)合協(xié)議中約定，小型、微型企業(yè)的協(xié)議合同金額占到聯(lián)合體協(xié)議合同總金額30%以上的，可給予聯(lián)合體2%-3%的價(jià)格扣除。同時(shí)鼓勵(lì)采購(gòu)人允許獲得政府采購(gòu)合同的大型企業(yè)依法向中小企業(yè)分包。2014年財(cái)政部、司法部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于政府采購(gòu)支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)[2014]68號(hào)）中明確規(guī)定了“在政府采購(gòu)活動(dòng)中，監(jiān)獄企業(yè)視同小型、微型企業(yè)，享受預(yù)留份額、評(píng)審中價(jià)格扣除等政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)政策”，“各地區(qū)、各部門要積極通過(guò)預(yù)留采購(gòu)份額支持監(jiān)獄企業(yè)。有制服采購(gòu)項(xiàng)目的部門，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃編制工作的統(tǒng)籌，預(yù)留本部門制服采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算總額的30%以上，專門面向監(jiān)獄企業(yè)采購(gòu)?！蓖ㄟ^(guò)政府采購(gòu)支持監(jiān)獄企業(yè)的政策，穩(wěn)定監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)，提高罪犯和戒毒人員的教育改造質(zhì)量。

（四）優(yōu)先采購(gòu)

優(yōu)先采購(gòu)，是指在政府采購(gòu)過(guò)程中，優(yōu)先采購(gòu)某類特定供應(yīng)商的貨物、工程或者服務(wù)（列明清單），使得該類供應(yīng)商獲得更多的政府采購(gòu)市場(chǎng)份額，幫助其持續(xù)發(fā)展。從國(guó)外做法看，既有對(duì)新技術(shù)產(chǎn)品實(shí)行推薦購(gòu)買清單的做法，也有將清單與評(píng)審優(yōu)惠結(jié)合使用的做法。我國(guó)優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品清單，主要借鑒了后一類做法，即對(duì)列入優(yōu)先采購(gòu)清單內(nèi)產(chǎn)品由采購(gòu)人設(shè)定加分或同等條件優(yōu)先采購(gòu)。2004年和2006年財(cái)政部分別與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、環(huán)?？偩钟“l(fā)了《節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)[2004]185號(hào)）和《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施的意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)[2006] 90號(hào)）。主要包括以下政策措施：一是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織用財(cái)政性資金進(jìn)行采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品；二是以“節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單”和“環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單”的形式進(jìn)行公布。政府采購(gòu)屬于節(jié)能清單和環(huán)境標(biāo)志清單中的產(chǎn)品時(shí)，在技術(shù)、服務(wù)等指標(biāo)同等條件下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能清單和環(huán)境標(biāo)志清單所列的節(jié)能和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品。三是在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)、談判等采購(gòu)文件中載明對(duì)產(chǎn)品的節(jié)能和環(huán)保要求、合格產(chǎn)品的條件和節(jié)能及環(huán)保產(chǎn)品優(yōu)先采購(gòu)的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)；四是采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未按上述要求采購(gòu)的，有關(guān)部門要按照有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章予以處理，財(cái)政部門視情況可以拒付采購(gòu)資金。近幾年來(lái)，通過(guò)采購(gòu)節(jié)能和環(huán)保產(chǎn)品，降低了政府機(jī)構(gòu)能源費(fèi)用開(kāi)支，推動(dòng)了企業(yè)節(jié)能和環(huán)保技術(shù)的進(jìn)步，提高了全社會(huì)的資源憂患意識(shí)，節(jié)約了能源，保護(hù)了環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。需要說(shuō)明的是，國(guó)外采購(gòu)政策實(shí)施中對(duì)需要政府部門強(qiáng)制使用某類別產(chǎn)品的，一般都是采用強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而不采用強(qiáng)制購(gòu)買產(chǎn)品清單的做法，故《條例》在采購(gòu)措施中只列出優(yōu)先采購(gòu)，而沒(méi)列出強(qiáng)制采購(gòu)。

第七條[政府采購(gòu)工程的法律適用]

前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。

政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購(gòu)政策。

[釋義]本條是關(guān)于政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)采購(gòu)法律適用的規(guī)定。

一、政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)的采購(gòu)方式

政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)采購(gòu)，可以采用招標(biāo)方式，也可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源方式。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例和《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，招標(biāo)分為公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)兩種方式。

根據(jù)《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，必須招標(biāo)的工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)，應(yīng)采用招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)。除此之外的，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目需求特點(diǎn)，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)。例如，國(guó)務(wù)院辦公廳每?jī)赡旯嫉摹爸醒腩A(yù)算單位政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)中央預(yù)算單位政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)的依法必須招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定。

二、政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)采用不同的采購(gòu)方式須適用相應(yīng)的法律法規(guī)

根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，政府采購(gòu)的對(duì)象包括貨物、服務(wù)和工程。《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目也包含政府采購(gòu)工程。為了做好兩法的銜接，避免政府通過(guò)招標(biāo)方式采購(gòu)工程在適用法律時(shí)產(chǎn)生混亂，《政府采購(gòu)法》第四條規(guī)定，政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。

由于立法的側(cè)重點(diǎn)不同，《政府采購(gòu)法》在預(yù)算管理、采購(gòu)方式與采購(gòu)需求的契合等方面有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在程序設(shè)計(jì)、管理要求、法律責(zé)任等方面嚴(yán)于《招標(biāo)投標(biāo)法》。同時(shí)，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的主要是民事責(zé)任；《政府采購(gòu)法》除了民事責(zé)任以外，對(duì)相關(guān)當(dāng)事人還規(guī)定了行政責(zé)任，導(dǎo)致許多采購(gòu)人將本應(yīng)適用《政府采購(gòu)法》的項(xiàng)目，選擇適用《招標(biāo)投標(biāo)法》。如有的單位以工程項(xiàng)目為借口，將許多管理意義上的“工程”項(xiàng)目，不管是否涉及建筑物和構(gòu)筑物，如信息網(wǎng)絡(luò)工程、醫(yī)療救助工程、環(huán)保工程等，作為工程項(xiàng)目對(duì)待，錯(cuò)誤地選擇執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》，從而逃避政府采購(gòu)的監(jiān)管。為此，本條對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域的工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)范圍作了清晰界定，并與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第二條作了相同表述，即工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分，且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。

具體來(lái)講，需要解釋四個(gè)概念：

第一，工程的概念?！墩少?gòu)法》第二條第六款規(guī)定，工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。本條對(duì)工程的概念進(jìn)行了微調(diào)，規(guī)定：工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)并沒(méi)有規(guī)定建筑物和構(gòu)筑物的概念，但根據(jù)現(xiàn)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，通俗地講，建筑物就是用來(lái)居住或者辦公的房屋，構(gòu)筑物就是不用來(lái)居住和辦公但需通過(guò)土建等來(lái)完成建設(shè)的物體，如水塔、圍墻等。由此，只有政府采購(gòu)工程中的建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕，才是《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條所稱的必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建沒(méi)項(xiàng)目，屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的調(diào)整范圍；政府采購(gòu)工程中的與建筑物和構(gòu)筑物新建、改建、擴(kuò)建無(wú)關(guān)、單獨(dú)的裝修、拆除、修繕等，則不是《招標(biāo)投標(biāo)法》第三條所稱的必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目，而屬于《政府采購(gòu)法》及本條例的調(diào)整范圍。需要說(shuō)明的是，建設(shè)工程并不限于構(gòu)筑物和建筑物。根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》，建設(shè)工程是指土木工程、建筑工程、線路管道工程和設(shè)備安裝工程及裝修工程。從這一定義可以看出，工程是指所有通過(guò)設(shè)計(jì)、施工、制造等建設(shè)活動(dòng)形成的有形固定資產(chǎn)，要避免對(duì)工程做擴(kuò)大化理解，如將“希望工程”“五個(gè)一工程”“系統(tǒng)工程”“信息網(wǎng)絡(luò)工程”等概念化的協(xié)作活動(dòng)理解為建設(shè)工程，從而防止不適當(dāng)?shù)貙⒄少?gòu)貨物和服務(wù)，以及依法可以不進(jìn)行招標(biāo)的政府采購(gòu)工程納入《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整范圍。

第二，“建設(shè)”的概念。建設(shè)在這里起的是時(shí)間節(jié)點(diǎn)的作用，只有工程建設(shè)過(guò)程中與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)，才屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的調(diào)整范圍。工程竣工驗(yàn)收完成后，再采購(gòu)與工程有關(guān)的貨物和服務(wù)，均屬于《政府采購(gòu)法》的調(diào)整范圍。

第三，“不可分割”的概念。不可分割是指離開(kāi)了建筑物或構(gòu)筑物主體就無(wú)法實(shí)現(xiàn)其使用價(jià)值的貨物，如門窗屬于不可分割，而家具等就屬于可分割。實(shí)踐中存在將“不可分割”簡(jiǎn)單理解為固定在建筑物或構(gòu)筑物上，認(rèn)為只要固定在建筑物或構(gòu)筑物上就是“不可分割”，這種認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。

第四，“基本功能”的概念?；竟δ苁侵附ㄖ?、構(gòu)筑物達(dá)到能夠投入使用的基礎(chǔ)條件，不涉及建筑物、構(gòu)筑物的附加功能。如學(xué)校教學(xué)樓建設(shè)，樓建成裝修后基本功能即已達(dá)到，而不能以樓將用于教學(xué)就把教學(xué)用的教學(xué)家具、儀器設(shè)備等為實(shí)現(xiàn)樓的附加功能的貨物作為樓的基本功能對(duì)待，也就是說(shuō)實(shí)現(xiàn)附加功能貨物屬于《政府采購(gòu)法》的調(diào)整范圍。根據(jù)本條第二款的規(guī)定，與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，一項(xiàng)服務(wù)屬于與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，該服務(wù)應(yīng)當(dāng)是完成整個(gè)工程所必不可少的服務(wù)。政府采購(gòu)的服務(wù)，即使與工程有關(guān)，但并不是完成該工程所必不可少的，也不能認(rèn)定為是與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)。比如工程立項(xiàng)前有關(guān)部門向社會(huì)采購(gòu)的工程可行性研究報(bào)告等前期準(zhǔn)備材料服務(wù)，再比如有關(guān)部門為了加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)工程使用財(cái)政資金的監(jiān)管，從社會(huì)上采購(gòu)的審計(jì)服務(wù)等。

三、政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)應(yīng)執(zhí)行政府采購(gòu)政策

《政府采購(gòu)法》第九條規(guī)定，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二條關(guān)于政府采購(gòu)的定義，政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)，屬于政府采購(gòu)范圍，應(yīng)當(dāng)遵守《政府采購(gòu)法》第九條的規(guī)定執(zhí)行政府采購(gòu)政策。需要說(shuō)明的是，雖然《政府采購(gòu)法》規(guī)定政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》，但該規(guī)定只是《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》在政府采購(gòu)工程適用法律上所作的銜接性規(guī)定，與政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物和服務(wù)屬于政府采購(gòu)并不矛盾。為此，本條第三款明確規(guī)定，政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購(gòu)政策。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條第三款也明確規(guī)定，財(cái)政部門依法對(duì)實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購(gòu)工程建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購(gòu)政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。

第八條[政府采購(gòu)項(xiàng)目信息公開(kāi)]

[釋義]本條是對(duì)《政府采購(gòu)法》第十一條“政府采購(gòu)的信息應(yīng)當(dāng)在財(cái)政部門指定的媒體上及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)發(fā)布，但涉及商業(yè)秘密的除外”規(guī)定的細(xì)化，是關(guān)于政府采購(gòu)項(xiàng)目信息公開(kāi)的規(guī)定。

一、政府采購(gòu)信息公開(kāi)是國(guó)際慣例，有利于提高政府采購(gòu)的透明度

政府采購(gòu)信息包括政府采購(gòu)法規(guī)政策信息和政府采購(gòu)項(xiàng)目信息。政府采購(gòu)信息直接影響政府采購(gòu)活動(dòng)的公開(kāi)、公平和公正，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布，提高政府采購(gòu)的透明度，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督。政府采購(gòu)信息公開(kāi)是國(guó)際慣例，實(shí)行政府采購(gòu)制度的國(guó)家和地區(qū)都是通過(guò)官方指定媒體公告政府采購(gòu)信息。《政府采購(gòu)協(xié)定》規(guī)定，各參加方必須統(tǒng)一政府采購(gòu)的信息發(fā)布媒體，確保政府采購(gòu)信息的充分公開(kāi)與透明。同時(shí)，《政府采購(gòu)協(xié)定》也對(duì)政府采購(gòu)信息公告作了明確細(xì)致的規(guī)定。如第六條規(guī)定，參加方應(yīng)在官方指定的可廣泛傳播且可使公眾容易獲得的電子或紙質(zhì)媒介中，迅速公布任何法律、法規(guī)、司法判決、普遍適用的行政裁決、標(biāo)準(zhǔn)合同條款和采購(gòu)程序；第七條規(guī)定了意向采購(gòu)公告、摘要公告、采購(gòu)計(jì)劃公告的內(nèi)容、方式和相關(guān)程序；第十六條規(guī)定了采購(gòu)信息的透明度，包括向供應(yīng)商提供的信息和統(tǒng)計(jì)數(shù)字的收集和報(bào)告；第十七條規(guī)定了信息披露，包括向參加方提供的信息和不披露信息的范圍。此外，《政府采購(gòu)協(xié)定》還要求參加方應(yīng)在附錄2、附錄3和附錄4中列明公布上述信息的電子和紙質(zhì)媒介、網(wǎng)址或地址。

二、政府采購(gòu)項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布

2004年，財(cái)政部發(fā)布了《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》（財(cái)政部令第19號(hào)），自2004年9月11日起施行。該管理辦法對(duì)政府采購(gòu)信息公告的范圍與內(nèi)容、公告的管理、公告的指定媒體等作了明確的規(guī)定。19號(hào)令第六條明確規(guī)定，財(cái)政部負(fù)責(zé)確定政府采購(gòu)信息公告的基本范圍和內(nèi)容，指定全國(guó)政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體。省級(jí)（含計(jì)劃單列市）財(cái)政部門負(fù)責(zé)確定本地區(qū)政府采購(gòu)信息公告的范圍和內(nèi)容，可以指定本地區(qū)政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體。除財(cái)政部和省級(jí)財(cái)政部門以外，其他任何單位和個(gè)人不得指定政府采購(gòu)信息的發(fā)布媒體。

三、采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額達(dá)到國(guó)務(wù)院財(cái)政部門規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，政府采購(gòu)項(xiàng)目信息應(yīng)當(dāng)在國(guó)務(wù)院財(cái)政部門指定的媒體上發(fā)布

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)有關(guān)管理問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)[2000]28號(hào)）等文件規(guī)定，財(cái)政部指定的全國(guó)政府采購(gòu)的信息發(fā)布媒體包括《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》（《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》）、《中國(guó)政府采購(gòu)》雜志和“中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)”(www. ccgp.gov.cn)。之所以要指定媒體，一是為了使公開(kāi)的政府采購(gòu)信息具有一定的權(quán)威性；二是信息的載體相對(duì)固定，方便社會(huì)各方面了解和監(jiān)督。在這些媒體上刊登法定的政府采購(gòu)信息，全部免費(fèi)?！稐l例》出臺(tái)前，各地方按照19號(hào)令第七條的規(guī)定要求，所有的政府采購(gòu)信息首先都在財(cái)政部指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上公告。有的地方還要求將信息同時(shí)在其省級(jí)財(cái)政部門指定的政府采購(gòu)信息發(fā)布媒體上公告。該做法一方面增加了采購(gòu)程序和環(huán)節(jié)，給采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)帶來(lái)了不便；另一方面，也使得中央層面信息量過(guò)大，不方便供應(yīng)商快速、準(zhǔn)確獲得自己需要的信息?！稐l例》施行后，財(cái)政部將修改19號(hào)令第七條規(guī)定，增設(shè)應(yīng)當(dāng)在財(cái)政部指定媒體上發(fā)布政府采購(gòu)項(xiàng)目信息的采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算金額標(biāo)準(zhǔn)。

需要說(shuō)明的是，《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開(kāi)條例》）、《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》及相關(guān)制度規(guī)定對(duì)涉及政府采購(gòu)信息公開(kāi)對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或其他組織機(jī)構(gòu)另有規(guī)定的，從其規(guī)定，不能與《條例》規(guī)定及具體制度要求相互替代。如某地按《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》實(shí)施細(xì)則要求在主管預(yù)算單位網(wǎng)站公開(kāi)，同時(shí)，《條例》要求公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)信息在政府采購(gòu)指定媒體公開(kāi)，采購(gòu)人就應(yīng)將這些信息在兩處公開(kāi)，不能只在一處公開(kāi)。

第九條[政府采購(gòu)回避制度]

（一）參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)與供應(yīng)商存在勞動(dòng)關(guān)系；

（二）參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)擔(dān)任供應(yīng)商的董事、監(jiān)事；

（三）參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)是供應(yīng)商的控股股東或者實(shí)際控制人；

（四）與供應(yīng)商的法定代表人或者負(fù)責(zé)人有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系；

（五）與供應(yīng)商有其他可能影響政府采購(gòu)活動(dòng)公平、公正進(jìn)行的關(guān)系。

供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以向采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)書(shū)面提出回避申請(qǐng)，并說(shuō)明理由。采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)詢問(wèn)被申請(qǐng)回避人員，有利害關(guān)系的被申請(qǐng)回避人員應(yīng)當(dāng)回避。

[釋義]本條是關(guān)于政府采購(gòu)回避制度的規(guī)定，是對(duì)《政府采購(gòu)法》第十二條政府采購(gòu)回避制度的細(xì)化。

一、明確政府采購(gòu)活動(dòng)中“利害關(guān)系”的外延，增強(qiáng)回避制度的可操作性

由于政府采購(gòu)涉及多方經(jīng)濟(jì)利益，為保證政府采購(gòu)交易過(guò)程和交易結(jié)果的公平公正，充分保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，《政府采購(gòu)法》第十二條建立了政府采購(gòu)回避制度，規(guī)定了“采購(gòu)人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請(qǐng)其回避”。但《政府采購(gòu)法》規(guī)定的“利害關(guān)系”還有待進(jìn)一步明確。在實(shí)踐中，由于《政府采購(gòu)法》沒(méi)有對(duì)“利害關(guān)系”的外延進(jìn)行界定，導(dǎo)致對(duì)“利害關(guān)系”的具體范圍認(rèn)識(shí)不一致，從而帶來(lái)回避制度難以操作的問(wèn)題?！稐l例》借鑒了我國(guó)相關(guān)法律、法規(guī)中有關(guān)回避情形的規(guī)定，在確定“利害關(guān)系”為回避前提條件下，進(jìn)一步詳細(xì)列舉了回避的具體情形。

（一）參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)與供應(yīng)商存在勞動(dòng)關(guān)系

《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》（以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》）對(duì)勞動(dòng)關(guān)系作了明確規(guī)定，勞動(dòng)關(guān)系是指勞動(dòng)者與所在單位之間在勞動(dòng)過(guò)程中發(fā)生的關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，勞動(dòng)關(guān)系是指機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織（統(tǒng)稱用人單位）與勞動(dòng)者個(gè)人之間，依法簽訂勞動(dòng)合同，勞動(dòng)者接受用人單位的管理，從事用人單位安排的工作，成為用人單位的成員，從用人單位領(lǐng)取報(bào)酬和受勞動(dòng)保護(hù)所產(chǎn)生的法律關(guān)系。在實(shí)際生活中，用人單位沒(méi)有與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同的現(xiàn)象也普遍存在，但只要雙方實(shí)際履行了上述權(quán)利和義務(wù)，就形成了事實(shí)上的勞動(dòng)關(guān)系，也屬于本條約束的情形。需要注意的是，勞動(dòng)關(guān)系不同于勞務(wù)關(guān)系。勞務(wù)關(guān)系是勞動(dòng)者與用工者根據(jù)口頭或書(shū)面約定，由勞動(dòng)者向用工者提供一次性的或者特定的勞動(dòng)服務(wù)，用工者依約向勞動(dòng)者支付勞動(dòng)報(bào)酬的一種有償服務(wù)的法律關(guān)系。如果勞務(wù)關(guān)系可能影響政府采購(gòu)活動(dòng)公平、公正進(jìn)行，適用于本條第五種情形。

（二）參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)擔(dān)任供應(yīng)商的董事、監(jiān)事

根據(jù)《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》）的規(guī)定，董事、監(jiān)事是由股東選出或委派，代表股東利益，對(duì)公司的重大經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)進(jìn)行決策和監(jiān)督。董事、監(jiān)事產(chǎn)生的依據(jù)是股東的委派，而非公司本身的聘用；其任務(wù)是代表股東參與對(duì)公司的管理和監(jiān)督，而非在公司的管理下參與勞動(dòng)。因此，在通常情況下，董事、監(jiān)事與其任職公司之間建立的關(guān)系不屬于“勞動(dòng)關(guān)系”。需要說(shuō)明的是，參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)擔(dān)任供應(yīng)商的高級(jí)管理人員也屬于回避的范圍。根據(jù)《公司法》的規(guī)定，高級(jí)管理人員是指公司的經(jīng)理、副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，上市公司董事會(huì)秘書(shū)和公司章程規(guī)定的其他人員。高級(jí)管理人員由董事會(huì)聘任，代表公司履行職責(zé)，而非代表股東，屬于第一種“與供應(yīng)商存在勞動(dòng)關(guān)系”的情形。

（三）參加采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)是供應(yīng)商的控股股東或者實(shí)際控制人

根據(jù)《公司法》第217條規(guī)定，控股股東，是指其出資額占有限責(zé)任公司資本總額百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本總額百分之五十以上的股東；出資額或者持有股份的比例雖然不足百分之五十，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權(quán)已足以對(duì)股東會(huì)、股東大會(huì)的決議產(chǎn)生重大影響的股東。實(shí)踐中，一般對(duì)前者稱為絕對(duì)控股，后者稱為相對(duì)控股，本條例所稱“控股”包括絕對(duì)控股和相對(duì)控股。實(shí)際控制人，是指雖不是公司的股東，但通過(guò)投資關(guān)系、協(xié)議或者其他安排，能夠?qū)嶋H支配公司行為的人。簡(jiǎn)而言之，實(shí)際控制人就是實(shí)際控制上市公司的自然人、法人或其他組織。在實(shí)踐中，社會(huì)公眾投資者往往很容易從上市公司的年報(bào)中獲知某一上市公司的控股股東是誰(shuí)。但上市公司的實(shí)際控制人在某些情況下則很難辨別。實(shí)際控制人可以是控股股東，也可以是控股股東的股東，甚至是除此之外的其他自然人、法人或其他組織。

（四）與供應(yīng)商的法定代表人或者負(fù)責(zé)人有夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系

夫妻、直系血親、三代以內(nèi)旁系血親或者近姻親關(guān)系，在很多法律法規(guī)中都屬于應(yīng)當(dāng)回避的利害關(guān)系，具體包括哪些關(guān)系，可以參照中組部、人力資源和社會(huì)保障部《公務(wù)員回避規(guī)定（試行）》第五條的規(guī)定。直系血親關(guān)系包括祖父母、外祖父母、父母、子女、孫子女、外孫子女等；三代以內(nèi)旁系血親，包括兄弟姐妹、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹，叔伯姑舅姨、侄子女、甥子女等；近姻親關(guān)系，包括配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶及子女配偶的父母、三代以內(nèi)旁系血親的配偶。

（五）與供應(yīng)商有其他影響或者可能影響政府采購(gòu)活動(dòng)公平、公正進(jìn)行的關(guān)系

主要是指雖然不屬于上述四種情形的范圍，但與供應(yīng)商有其他影響或者可能影響政府采購(gòu)公平、公正進(jìn)行的關(guān)系。如同學(xué)、戰(zhàn)友、老鄉(xiāng)、朋友等，如果其關(guān)系實(shí)際上影響或者可能影響到政府采購(gòu)活動(dòng)公平、公正進(jìn)行的，采購(gòu)人員及相關(guān)人員也應(yīng)當(dāng)回避。

二、明確供應(yīng)商提出回避申請(qǐng)的程序及如何處理回避申請(qǐng)

本條對(duì)供應(yīng)商提出回避申請(qǐng)的程序及如何處理回避申請(qǐng)作了規(guī)定，便于實(shí)踐操作。供應(yīng)商提出有效的回避申請(qǐng)要符合兩點(diǎn)要求：一是認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系，但采購(gòu)人及相關(guān)人員沒(méi)有主動(dòng)回避；二是應(yīng)當(dāng)向采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)書(shū)面提出回避申請(qǐng)，并說(shuō)明理由?！墩少?gòu)法》第十二條雖然規(guī)定了供應(yīng)商可以提出回避申請(qǐng)，但沒(méi)有明確應(yīng)當(dāng)向誰(shuí)提出?！稐l例》細(xì)化了《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，明確規(guī)定了供應(yīng)商應(yīng)向采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)書(shū)面提出回避申請(qǐng)，并由采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)處理回避申請(qǐng)。需要注意的是，如果采購(gòu)人及相關(guān)人員沒(méi)有主動(dòng)回避，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在核實(shí)后，情況屬實(shí)的，應(yīng)當(dāng)要求其回避，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法回避。對(duì)回避申請(qǐng)有異議或事實(shí)清楚但拒不回避的，采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)記錄在案，報(bào)財(cái)政部門依法處理。

需要指出的是，本條所稱“相關(guān)人員”包括政府采購(gòu)評(píng)審專家。采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在評(píng)審活動(dòng)開(kāi)始時(shí)，首先向評(píng)審專家告知回避事項(xiàng)，由評(píng)審專家做出書(shū)面承諾。

第十條[電子化政府采購(gòu)]

[釋義]本條是關(guān)于國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的政府采購(gòu)電子交易平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和電子化政府采購(gòu)活動(dòng)的規(guī)定。《政府采購(gòu)法》未對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的形式做出限定，本條例為電子采購(gòu)的發(fā)展作了原則性規(guī)定。

一、電子采購(gòu)是政府采購(gòu)發(fā)展的趨勢(shì)，是提高政府采購(gòu)效率和透明度的必然要求

電子采購(gòu)是政府采購(gòu)發(fā)展的趨勢(shì)，有利于促進(jìn)采購(gòu)的公開(kāi)、公平、公正和信息透明，也有利于提高政府采購(gòu)效率，降低采購(gòu)人和供應(yīng)商成本。國(guó)際上也在促進(jìn)電子采購(gòu)的推廣，如《政府采購(gòu)協(xié)定》文本中明確規(guī)定了電子化政府采購(gòu)；《政府采購(gòu)協(xié)定》序言中提到“認(rèn)識(shí)到使用和鼓勵(lì)使用電子手段的重要性”“書(shū)面形式”中包括“以電子方式傳輸和存儲(chǔ)的信息”；特別是2012年新修訂的《政府采購(gòu)協(xié)定》文本吸收了政府采購(gòu)技術(shù)的最新發(fā)展成果，系統(tǒng)地引入電子采購(gòu)工具，規(guī)定了電子手段使用的原則，通過(guò)專門條款（第十四條）規(guī)定了電子拍賣，并在采購(gòu)原則、采購(gòu)方式、信息公告、投標(biāo)期限等條款中都增加了電子化采購(gòu)內(nèi)容。聯(lián)合國(guó)2011年修訂《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》時(shí)增加了“電子拍賣”方式。歐盟2014修訂政府采購(gòu)指令時(shí)，明確要求在生效后的兩年過(guò)渡期內(nèi)，各成員國(guó)要實(shí)現(xiàn)所有采購(gòu)程序中采購(gòu)公告的電子化和采購(gòu)文件，特別是投標(biāo)文件和響應(yīng)文件的電子化。此外，我國(guó)正在進(jìn)行加入《政府采購(gòu)協(xié)定》的談判工作，《政府采購(gòu)協(xié)定》的有關(guān)參加方極為關(guān)注我國(guó)的政府采購(gòu)電子化工作，希望我國(guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)定》后能提供全面、統(tǒng)一、規(guī)范、完整的政府采購(gòu)信息發(fā)布電子平臺(tái)，以滿足《政府采購(gòu)協(xié)定》參加方到我國(guó)參與政府采購(gòu)活動(dòng)獲取必要信息的需要。

二、電子采購(gòu)存在的問(wèn)題需要國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的政府采購(gòu)電子交易平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)

電子采購(gòu)是一項(xiàng)涉及面廣、技術(shù)性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注度高的龐大工程，是對(duì)政府采購(gòu)管理制度、操作模式的重大改革。就目前的實(shí)際情況而言，我國(guó)電子化政府采購(gòu)在建設(shè)過(guò)程中還存在一些亟待解決的問(wèn)題，如政府采購(gòu)業(yè)務(wù)需求不規(guī)范、信息資源難共享、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重等問(wèn)題。電子化政府采購(gòu)平臺(tái)建設(shè)的目標(biāo)是建立起全國(guó)互聯(lián)互通的政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的全流程、全電子化操作。如果電子化政府采購(gòu)平臺(tái)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，就會(huì)使全國(guó)或區(qū)域內(nèi)聯(lián)網(wǎng)、財(cái)政內(nèi)部互聯(lián)互通產(chǎn)生障礙。因此，需要國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的政府采購(gòu)電子交易平臺(tái)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)高度重視政府采購(gòu)電子化信息建設(shè)工作。2009年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的通知》（國(guó)辦發(fā)[2009]35號(hào)）明確要求“各地區(qū)要積極推進(jìn)政府采購(gòu)信息化建設(shè)，利用現(xiàn)代電子信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)管理和操作執(zhí)行各個(gè)環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。財(cái)政部門要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)信息化建設(shè)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織，科學(xué)制訂電子化政府采購(gòu)體系發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，以管理功能完善、交易公開(kāi)透明、操作規(guī)范統(tǒng)一、網(wǎng)絡(luò)安全可靠為目標(biāo)，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的電子化政府采購(gòu)管理交易平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)交易信息共享和全流程電子化操作。”2011年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)2011年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)的通知》（財(cái)辦庫(kù)[2011] 15號(hào)），要求按照“統(tǒng)一規(guī)劃、分級(jí)建設(shè)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享”的目標(biāo)要求，加快推進(jìn)政府采購(gòu)信息化建設(shè)。2012年3月，國(guó)務(wù)院第五次廉政工作會(huì)議提出，要加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的電子化政府采購(gòu)管理交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)全流程電子化操作。2013年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》（中發(fā)[2013]13號(hào)）也提出，要加快政府采購(gòu)管理交易平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)電子化政府采購(gòu)。

三、財(cái)政部制定的政府采購(gòu)總體規(guī)劃和數(shù)據(jù)規(guī)范內(nèi)容

為推進(jìn)電子化采購(gòu)工作，2013年財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)（全國(guó)政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)建設(shè)總體規(guī)劃）和（政府采購(gòu)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)范）的通知》（財(cái)庫(kù)[2013]18號(hào)），明確了全國(guó)政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)建設(shè)指導(dǎo)思想、建設(shè)目標(biāo)和主要內(nèi)容：

一是堅(jiān)持“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一平臺(tái)”的指導(dǎo)思想，統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、點(diǎn)面結(jié)合、協(xié)調(diào)推進(jìn)，以信息化技術(shù)為支撐，全面提高政府采購(gòu)科學(xué)化精細(xì)化管理水平，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)監(jiān)督管理與執(zhí)行交易各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)政府采購(gòu)制度改革健康有序、深入持續(xù)發(fā)展。

二是以“功能完善、資源共享、規(guī)范透明、安全高效”為總體目標(biāo)，建成中央與地方系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行、全國(guó)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一集中共享的大型網(wǎng)絡(luò)化信息管理系統(tǒng)，不斷提高政府采購(gòu)工作質(zhì)量和效率，促進(jìn)政府采購(gòu)管理科學(xué)化精細(xì)化。具體包括信息服務(wù)、監(jiān)督管理、電子交易、決策支持、協(xié)作共享五大功能。

三是建設(shè)的主要內(nèi)容是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化體系、兩個(gè)業(yè)務(wù)處理平臺(tái)、四個(gè)共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、八個(gè)主要子系統(tǒng)。“一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化體系”是指建立全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)系統(tǒng)功能規(guī)范、技術(shù)規(guī)范、數(shù)據(jù)規(guī)范，在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上，各地根據(jù)管理實(shí)際進(jìn)行系統(tǒng)建設(shè)和信息交換?！皟蓚€(gè)業(yè)務(wù)處理平臺(tái)”是指在政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)中，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，建立政府采購(gòu)監(jiān)督管理和執(zhí)行交易兩個(gè)業(yè)務(wù)處理平臺(tái)?！八膫€(gè)共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)”是指建立全國(guó)互聯(lián)互通的代理機(jī)構(gòu)庫(kù)、評(píng)審專家?guī)?、供?yīng)商庫(kù)和商品信息庫(kù)?！鞍藗€(gè)主要子系統(tǒng)”是指計(jì)劃管理、電子評(píng)審、電子賣場(chǎng)（協(xié)議和定點(diǎn)采購(gòu)）、合同管理、監(jiān)督預(yù)警、誠(chéng)信體系、數(shù)據(jù)分析與決策支持、信息服務(wù)門戶。

目前，財(cái)政部和不少地方都在按照《全國(guó)政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)建設(shè)總體規(guī)劃》及數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)政府采購(gòu)電子化工作，特別是要適應(yīng)當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式的發(fā)展，積極探索電子賣場(chǎng)等采購(gòu)新業(yè)態(tài)在政府采購(gòu)中的應(yīng)用。在中央和地方各級(jí)財(cái)政部門的努力下，政府采購(gòu)電子化將隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的進(jìn)步而逐步發(fā)展完善。

第十一條 [采購(gòu)人的職責(zé)和義務(wù)及禁止行為]

采購(gòu)人不得向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈(zèng)品、回扣或者與采購(gòu)無(wú)關(guān)的其他商品、服務(wù)。

[釋義]本條是關(guān)于采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)以及禁止行為。

一、采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中的責(zé)任和義務(wù)

《政府采購(gòu)法》第十四條“政府采購(gòu)當(dāng)事人是指在政府采購(gòu)活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購(gòu)人、供應(yīng)商和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等”的規(guī)定，只明確了采購(gòu)人是政府采購(gòu)活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的主體之一，但沒(méi)有明確采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)承擔(dān)的具體義務(wù)和責(zé)任。為此，本條第一款對(duì)此進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，即采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，執(zhí)行政府采購(gòu)政策，建立政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度，公正廉潔，誠(chéng)實(shí)守信，厲行節(jié)約，科學(xué)合理確定采購(gòu)需求。

（一）維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，執(zhí)行政府采購(gòu)政策

政府采購(gòu)使用的是國(guó)家財(cái)政性資金，它不同于一般意義上的商業(yè)采購(gòu)活動(dòng)。政府采購(gòu)有著維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的責(zé)任和義務(wù)，而采購(gòu)人作為政府采購(gòu)活動(dòng)的重要主體，在政府采購(gòu)活動(dòng)中必須把維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，執(zhí)行政府采購(gòu)政策作為應(yīng)盡的義務(wù)。從《政府采購(gòu)法》第一條的立法目的來(lái)看，政府采購(gòu)不但對(duì)規(guī)范政府采購(gòu)行為、提高政府采購(gòu)資金的使用效益、保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益、促進(jìn)廉政建設(shè)方面有著十分重要的作用，而且在維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益方面也有著非常重要的意義。

在政府采購(gòu)政策功能的運(yùn)用方面，借鑒西方國(guó)家政府采購(gòu)政策運(yùn)用體系的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)已經(jīng)建立并正在逐步完善政府采購(gòu)政策功能體系，包括通過(guò)制定需求標(biāo)準(zhǔn)貫徹節(jié)能、環(huán)保、安全等采購(gòu)政策，通過(guò)擬定供應(yīng)商的資質(zhì)條件落實(shí)購(gòu)買本國(guó)產(chǎn)品和信息安全等政策，通過(guò)預(yù)留份額貫徹促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展的采購(gòu)政策，通過(guò)價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠和優(yōu)先采購(gòu)貫徹節(jié)能、環(huán)保、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展的采購(gòu)政策。

這些政府采購(gòu)政策的實(shí)踐，豐富了財(cái)政調(diào)控的方式和手段，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)政策落實(shí)，顯示出其作為宏觀調(diào)控手段的重要作用。不過(guò)，在實(shí)踐中，少數(shù)采購(gòu)人執(zhí)行政府采購(gòu)政策的自覺(jué)性還有待加強(qiáng)。有些采購(gòu)人確定采購(gòu)需求時(shí)未充分考慮如何執(zhí)行政府采購(gòu)政策方面的問(wèn)題，沒(méi)有把維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益放在首位，一味地強(qiáng)調(diào)采購(gòu)單位自身的需要，導(dǎo)致政府采購(gòu)政策在實(shí)際政府采購(gòu)工作中得不到落實(shí)，如不經(jīng)批準(zhǔn)，隨意采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品等，這些都應(yīng)在《條例》的貫徹落實(shí)中加以改進(jìn)。

（二）建立政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度

采購(gòu)人是政府采購(gòu)行為的主體，對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)全過(guò)程負(fù)總責(zé)。主管預(yù)算單位對(duì)本系統(tǒng)政府采購(gòu)工作負(fù)有重要的管理責(zé)任，要指導(dǎo)協(xié)調(diào)本系統(tǒng)政府采購(gòu)工作。主管預(yù)算單位和采購(gòu)人要通過(guò)建立內(nèi)部管理制度將其責(zé)任分解落實(shí)。2012年財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)[2012]21號(hào)），對(duì)建立政府采購(gòu)單位內(nèi)部管理制度的有關(guān)內(nèi)容、控制機(jī)制有著詳細(xì)的規(guī)范。政府采購(gòu)涉及面廣、政策性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜、廉政風(fēng)險(xiǎn)高。為保證工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，節(jié)約財(cái)政資金和防止政府采購(gòu)領(lǐng)域的腐敗，單位內(nèi)部應(yīng)建立一整套完善的內(nèi)部控制管理制度，主要是要建立健全政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃管理、政府采購(gòu)活動(dòng)管理、驗(yàn)收管理等政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度。明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保政府采購(gòu)需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互分離。建立預(yù)算編制、政府采購(gòu)和資產(chǎn)管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。要根據(jù)本單位實(shí)際需求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購(gòu)預(yù)算，按照已批復(fù)的預(yù)算安排政府采購(gòu)計(jì)劃。對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施歸口管理，在政府采購(gòu)活動(dòng)中建立政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門或崗位相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)申請(qǐng)的內(nèi)部審核，按照規(guī)定選擇政府采購(gòu)方式、發(fā)布政府采購(gòu)信息。對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品、變更政府采購(gòu)方式等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部審核，嚴(yán)格履行審批手續(xù)。加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收的管理。要根據(jù)規(guī)定的驗(yàn)收制度和政府采購(gòu)文件，由指定部門或?qū)Ｈ藢?duì)所購(gòu)物品的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收證明。加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)的管理。要指定牽頭部門負(fù)責(zé)、相關(guān)部門參加，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定做好政府采購(gòu)業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)工作。加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的記錄控制。要妥善保管政府采購(gòu)預(yù)算與計(jì)劃、各類批復(fù)文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明等政府采購(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)資料。定期對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并在內(nèi)部進(jìn)行通報(bào)。加強(qiáng)對(duì)涉密政府采購(gòu)項(xiàng)目安全保密的管理。對(duì)于涉密政府采購(gòu)項(xiàng)目，要與相關(guān)供應(yīng)商或采購(gòu)中介機(jī)構(gòu)簽訂保密協(xié)議或者在合同中設(shè)定保密條款。

（三）公正廉潔，誠(chéng)實(shí)守信

《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）和《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》對(duì)國(guó)家公職人員廉潔從政有著明確的規(guī)定。平等守信的契約精神，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要作用。采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)做到公正廉潔、誠(chéng)實(shí)守信?！墩少?gòu)法》第三條規(guī)定“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)透明原則、公平競(jìng)爭(zhēng)原則、公正原則和誠(chéng)實(shí)信用原則”。公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則是政府采購(gòu)的重要基礎(chǔ)，是政府采購(gòu)當(dāng)事人各方都應(yīng)遵守的原則。誠(chéng)實(shí)信用對(duì)個(gè)人來(lái)講，是立身之本，對(duì)政府部門來(lái)講也是如此。政府采購(gòu)是政府施政行為的體現(xiàn)，政府在采購(gòu)活動(dòng)中的行為誠(chéng)信與否，將直接影響到政府的公信力，采購(gòu)人員應(yīng)當(dāng)在政府采購(gòu)活動(dòng)中秉持平等守信的契約精神。特別是采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中處于強(qiáng)勢(shì)地位，通過(guò)《條例》進(jìn)一步強(qiáng)化采購(gòu)人應(yīng)堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)信用的原則尤為重要。實(shí)踐中，采購(gòu)人為了本部門、本單位甚至個(gè)人的利益違反誠(chéng)實(shí)信用原則損害供應(yīng)商利益的情況不在少數(shù)，突出表現(xiàn)在無(wú)正當(dāng)理由不依法確認(rèn)采購(gòu)結(jié)果、拒絕簽訂采購(gòu)合同、單方面要求修改采購(gòu)合同或者不及時(shí)按合同要求支付采購(gòu)資金等方面。這些行為違反了相關(guān)法規(guī)政策，也與當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循的契約精神相悖。

（四）厲行節(jié)約，科學(xué)合理確定采購(gòu)需求

《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》第四條規(guī)定：“黨政機(jī)關(guān)要厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)，堅(jiān)持從嚴(yán)從簡(jiǎn)，勤儉辦一切事業(yè)；堅(jiān)持依法依規(guī)，遵守國(guó)家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格按程序辦事；堅(jiān)持總量控制，科學(xué)設(shè)定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)?！钡谑l規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)依法完整編制采購(gòu)預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算和資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，合理確定采購(gòu)需求，不得超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)，不得超出辦公需要采購(gòu)服務(wù)?！睂?shí)踐中，采購(gòu)人違反有關(guān)政策規(guī)定超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)、“豪華采購(gòu)”的情況經(jīng)常發(fā)生。超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)、“豪華采購(gòu)”不僅浪費(fèi)了財(cái)政資金，而且嚴(yán)重影響了政府的形象。為了從根本上遏制政府采購(gòu)活動(dòng)中超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)、“豪華采購(gòu)”的行為，采購(gòu)人要建立預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，完善預(yù)算執(zhí)行管理辦法，建立健全預(yù)算績(jī)效管理體系，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，提高預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確率；根據(jù)可用和夠用的原則，嚴(yán)格制定本系統(tǒng)或本部門的有關(guān)貨物和服務(wù)的需求標(biāo)準(zhǔn)，并建立標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，定期根據(jù)有關(guān)貨物和服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)情況調(diào)整相關(guān)需求標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)以上措施，從源頭上遏制“天價(jià)采購(gòu)”、“豪華采購(gòu)”等問(wèn)題的發(fā)生。

需要指出的是，“法律的生命力在于實(shí)施”，采購(gòu)人執(zhí)行本款的規(guī)定，要結(jié)合《公務(wù)員法》等法律法規(guī)政策的要求，具體分解落實(shí)到采購(gòu)人內(nèi)部各崗位采購(gòu)工作人員。

二、禁止采購(gòu)人向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈(zèng)品、回扣或者與采購(gòu)無(wú)關(guān)的其他商品、服務(wù)

本條第二款主要是對(duì)采購(gòu)人在開(kāi)展政府采購(gòu)活動(dòng)中一些行為的禁止規(guī)定，增強(qiáng)《條例》的可操作性。實(shí)踐中，采購(gòu)人向供應(yīng)商索要或者接受其給予的贈(zèng)品、回扣或者與采購(gòu)無(wú)關(guān)的其他商品、服務(wù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

這些現(xiàn)象有的表現(xiàn)為法律禁止的“暗扣”，有的表現(xiàn)為法律允許的“明扣”?！鞍悼邸鄙婕斑`反黨紀(jì)國(guó)法，《條例》予以禁止，大家比較容易理解。但對(duì)于法律允許的“明扣”，大家往往認(rèn)為是小事一樁，甚至很多人還認(rèn)為，該行為為單位節(jié)約了某方面貨物和服務(wù)的采購(gòu)資金，增加了國(guó)家的固定資產(chǎn)，應(yīng)該是個(gè)好事。實(shí)際上，該想法是沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到此種行為是對(duì)政府采購(gòu)公平交易原則的一種傷害，破壞了政府采購(gòu)制度的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。

向供應(yīng)商索要贈(zèng)品、回扣或者與采購(gòu)無(wú)關(guān)的其他商品、服務(wù)是采購(gòu)人的一種主動(dòng)行為。突出表現(xiàn)是采購(gòu)人在采購(gòu)文件中要求供應(yīng)商在采購(gòu)項(xiàng)目之外增加部分與采購(gòu)項(xiàng)目相同的產(chǎn)品和服務(wù)，或提供與采購(gòu)項(xiàng)目無(wú)關(guān)的其他產(chǎn)品和服務(wù)。如在實(shí)施圖書(shū)采購(gòu)活動(dòng)中，在采購(gòu)文件中要求供應(yīng)商承諾組織學(xué)校教師外出考察和接受學(xué)生實(shí)習(xí)，或者在采購(gòu)文件中提出贈(zèng)送的商品和服務(wù)由供應(yīng)商確定，并將承諾贈(zèng)送與采購(gòu)無(wú)關(guān)的其他商品、服務(wù)作為評(píng)審因素。采購(gòu)人接受供應(yīng)商給予的贈(zèng)品、回扣或者與采購(gòu)無(wú)關(guān)的其他商品、服務(wù)是一種被動(dòng)行為。主要表現(xiàn)在供應(yīng)商在投標(biāo)或響應(yīng)文件中主動(dòng)提出增加部分與采購(gòu)項(xiàng)目相同的產(chǎn)品或服務(wù)，或提出在中標(biāo)或成交金額的基礎(chǔ)上給予采購(gòu)人一定比例的回扣，以及贈(zèng)送與采購(gòu)項(xiàng)目無(wú)關(guān)的貨物和服務(wù)。

表面上看，接受與索要有著較大的區(qū)別，但是從所產(chǎn)生的結(jié)果來(lái)看，接受或者索要都會(huì)損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。一是違反了政府采購(gòu)公平和公正原則，沒(méi)有反映出采購(gòu)價(jià)格與采購(gòu)標(biāo)的在數(shù)量、質(zhì)量等影響成本因素上嚴(yán)格的對(duì)價(jià)關(guān)系；二是贈(zèng)予和回扣最終一般都會(huì)反映在采購(gòu)的貨物和服務(wù)價(jià)格上面，導(dǎo)致采購(gòu)價(jià)格高于市場(chǎng)價(jià)格；三是采購(gòu)人索要或者接受的贈(zèng)品、回扣或者與采購(gòu)無(wú)關(guān)的其他商品、服務(wù)一般是采購(gòu)人沒(méi)有納入采購(gòu)計(jì)劃且當(dāng)時(shí)并不急需的商品，一般也沒(méi)有納入單位財(cái)務(wù)和資產(chǎn)管理，容易產(chǎn)生浪費(fèi)和腐敗。

需要注意的是，采購(gòu)人為了驗(yàn)收以及產(chǎn)品后續(xù)維修工作的需要，在采購(gòu)活動(dòng)中要求或接受供應(yīng)商提供的與采購(gòu)貨物相同的商品和與該貨物相關(guān)的其他商品，以及相關(guān)的服務(wù)，不能視同為本款所規(guī)定的索要行為，如采購(gòu)一批家具，要求供應(yīng)商在供貨時(shí)多提供一套相同的家具，進(jìn)行破壞性實(shí)驗(yàn)，以證明供應(yīng)商交付的貨物是否符合合同的要求，或者要求供應(yīng)商提供一些相關(guān)配件，保證及時(shí)進(jìn)行維修，但這些要求一般應(yīng)在采購(gòu)文件中提出。