（一）高校雙軌監(jiān)察的歷史演變

從20世紀80年代末開始，我國高校就陸續(xù)建立了監(jiān)察機構，至今已有30余年的歷史。高校監(jiān)察制度從最初的“單軌監(jiān)察”逐步演變?yōu)椤半p軌監(jiān)察”，期間經歷了探索、發(fā)展、深化改革這三個階段。

第一個階段是探索階段，1988年4月，各地高校在國家教委的指導下設立了監(jiān)察機構，負責校內的行政監(jiān)察工作。1990年12月，國務院頒布《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》，1992年2月國家教委印發(fā)了《關于國家教委直屬高等學校監(jiān)察工作若干問題的意見》，這為高校監(jiān)察工作的開展提供了法律依據(jù)，許多高校結合實際情況設立了專門的監(jiān)察機構。第二個階段是發(fā)展階段，1993年1月，隨著中央紀律檢查委員會與監(jiān)察部實行合署辦公，順應變革趨勢，各地高校也開始統(tǒng)籌紀檢監(jiān)察工作，實行紀委監(jiān)委合署辦公。2008年，中央紀委、教育部、監(jiān)察部聯(lián)合印發(fā)了《關于加強高等學校反腐倡廉建設的意見》，明確指出高校紀委是高校內負責紀檢監(jiān)察工作的專門機關，接受上級紀委和同級黨委的雙重領導。至此，我國高校形成了紀委、監(jiān)委合署辦公的工作格局。第三個階段是深化改革階段，隨著國家啟動并推進監(jiān)察改革，高校紀檢監(jiān)察體制改革也同步開展。2018年頒布的《監(jiān)察法》明確把“公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員”列入監(jiān)察對象，由此高校被納入了監(jiān)察全覆蓋的范圍。同年中共中央辦公廳印發(fā)《關于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構改革的意見》，明確了高校紀檢監(jiān)察工作以派駐為主的改革方向。自此，各地高校陸續(xù)開啟了派駐改革試點，紀檢監(jiān)察組或監(jiān)察專員被派駐至各所高校，高校監(jiān)察從原來內設監(jiān)察機構的單軌監(jiān)察模式逐步轉變?yōu)椤皟炔勘O(jiān)察+派駐監(jiān)察”并行的雙軌監(jiān)察模式。

在上述探索與發(fā)展階段，高校實行的是僅依靠高校內部紀檢監(jiān)察機構開展監(jiān)察工作的單軌監(jiān)察模式，這種監(jiān)察模式具有“同體監(jiān)察”的弊端，具體表現(xiàn)為監(jiān)察工作人員與監(jiān)察對象同處一校，監(jiān)察工作人員的人事任免及薪酬待遇受到高校同級黨委的干預與制約，這導致監(jiān)察工作人員在開展監(jiān)察工作時往往束手束腳，不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的現(xiàn)象長期存在，高校監(jiān)察工作的實際效果不佳。在此背景之下，高校引入派駐監(jiān)察，高校監(jiān)察進入深化改革階段，從單軌監(jiān)察轉變?yōu)殡p軌監(jiān)察。內部監(jiān)察與派駐監(jiān)察的結合既可以發(fā)揮監(jiān)察工作人員近距離接觸監(jiān)察對象的優(yōu)勢，也可以增強高校監(jiān)察的獨立性與權威性，在一定程度上克服“同體監(jiān)察”的弊端，并發(fā)揮“異體監(jiān)察”的優(yōu)勢，促進高校監(jiān)察工作實效的提升。

（二）高校雙軌監(jiān)察的實踐現(xiàn)狀

目前，我國高校在紀檢監(jiān)察體制改革中形成了兩種不同的雙軌監(jiān)察模式。第一種是“高校紀委+監(jiān)察專員辦”模式。在該模式之下，高校保留了內設紀委和監(jiān)察處的設置，上級紀委監(jiān)委會同組織部聯(lián)合考察后將原任高校紀委書記任命為“監(jiān)委駐某某大學監(jiān)察專員”，并在高校內部設立專門的監(jiān)察專員辦公室，與高校紀委實行合署辦公，開展高校監(jiān)察工作。第二種是“高校紀委+派駐紀檢監(jiān)察組”模式。在此種模式之下，上級紀委監(jiān)委向各高校派駐紀檢監(jiān)察組，各高校在保留內設紀委的同時，撤銷內部監(jiān)察部門，派駐紀檢監(jiān)察組與駐在高校紀委實行合署辦公，開展高校監(jiān)察工作。

實踐證明，通過高校紀檢監(jiān)察體制改革，實施雙軌監(jiān)察高校的監(jiān)察效能得到了一定程度的改善。比如，四川省自2018年9月實施高校派駐改革以來，短短一年半的時間，該省28所省屬本科高校平均立案4.25件，僅剩1所省屬本科高?！傲懔浮?，而自黨的十八大至派駐改革之前6年多的時間里，該省半數(shù)以上省屬本科高校立案數(shù)不足4件，這種對比充分彰顯了高校雙軌監(jiān)察工作的成效。但也有許多高校在實施雙軌監(jiān)察之后，其內部的貪腐案件依然頻發(fā)，如中國傳媒大學原副校長蔡祥因涉嫌貪污犯罪被雙開、中國政法大學原副校長于志剛因涉嫌受賄犯罪被雙開、北京航空大學原副校長張廣因涉嫌貪污及受賄犯罪被雙開等。通過梳理與統(tǒng)計中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站自2022年初至2024年上半年所通報的案例，就有28名高校領導干部受到了紀委監(jiān)委的審查調查及處分，由此可見，高校雙軌監(jiān)察雖較以往的單軌監(jiān)察取得了一定成效，但也依然存在諸多不足。因此，厘清高校雙軌監(jiān)察的工作機制，分析其所面臨的現(xiàn)存問題，并針對性地提出優(yōu)化路徑，顯得適時且至關重要。

目前，前文所述的兩種雙軌監(jiān)察模式已在全國大部分高校內鋪開，以紀法銜接為依據(jù)，通過組織機構的合署辦公和雙重領導、人員構成的上級任命和提級賦權、監(jiān)察范圍的全面覆蓋以及監(jiān)察權限的有效運用等方式，高校實現(xiàn)了從同體監(jiān)察向異體監(jiān)察的轉變。在雙軌監(jiān)察模式之下，高校監(jiān)察效能的確得到了有效提升，但頻發(fā)的高校腐敗案件表明高校雙軌監(jiān)察工作依然面臨著以下現(xiàn)存問題亟待解決。

（一）監(jiān)察主體及對象的立法規(guī)定不完善

習近平總書記反復強調，凡屬重大改革都要于法有據(jù)，但是對于高校紀檢監(jiān)察體制改革，目前在監(jiān)察主體和監(jiān)察對象方面還存在著立法規(guī)定不完善的問題。

首先，高校雙軌監(jiān)察的機構設置缺乏統(tǒng)一規(guī)范。一方面，對于高校內部監(jiān)察機構而言，其設立依據(jù)源于1990年《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》和1992年《關于國家教委直屬高校監(jiān)察工作若干問題的意見》的規(guī)定。但2012年教育部已廢止了《關于國家教委直屬高等學校監(jiān)察工作若干意見》，1997年《行政監(jiān)察法》中也刪除了1990年《行政監(jiān)察條例》中有關高校內部監(jiān)察部門設立依據(jù)的條款，而且沒有對高等學校設立監(jiān)察部門做出匹配的更新規(guī)定。這導致目前各高校內部所設立的監(jiān)察部門缺乏相應的法律依據(jù)。另一方面，對于高校外部派駐紀檢監(jiān)察機構而言，其設立依據(jù)是《監(jiān)察法》第12條。該條規(guī)定：“各級監(jiān)察委員會可以向本級中國共產黨機關、國家機關、中國人民政治協(xié)商會議委員會機關、法律法規(guī)授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國有企業(yè)、事業(yè)單位等派駐或者派出監(jiān)察機構、監(jiān)察專員?！钡撆神v條款中并未直接列舉高校，因此，向高校派駐監(jiān)察機構或者監(jiān)察專員的直接法律依據(jù)也存在缺位。此外，需要注意的是，高校監(jiān)察機構還存在名稱不統(tǒng)一的問題。據(jù)統(tǒng)計，地方各類高校對監(jiān)察機構的稱呼多達十余種，如：紀委辦公室、紀委綜合室、紀檢監(jiān)察部、紀檢監(jiān)察處、監(jiān)察室（處）、紀委監(jiān)察審計處等，這導致無法從名稱上合理區(qū)分高校派駐監(jiān)察機構、高校內部監(jiān)察機構以及高校其他職能部門。此外，部分高校在紀檢監(jiān)察部門內部還下設了具體科室，如綜合科、監(jiān)督檢查科、審查調查科等，但是不同高校設置科室的方式有所差別，科室的種類、名稱、數(shù)量以及具體工作分配都缺乏統(tǒng)一的標準。高校監(jiān)察機構這種名稱及分類上的混亂不僅不利于統(tǒng)一管理，還會削弱紀檢監(jiān)察機關的權威性和紀檢監(jiān)察工作的嚴肅性。

其次，高校監(jiān)察對象的范圍缺乏具體規(guī)定。一方面，高校內部監(jiān)察機構的監(jiān)察對象缺乏具體的法律規(guī)定。根據(jù)《關于國家教委直屬高等學校監(jiān)察工作若干問題的意見》的相關規(guī)定，高校內部監(jiān)察機構的監(jiān)察對象是學校行政機關各職能部門的行政工作人員及學校任命的其他人員。但是該意見早在2012年就已經被廢止，且后續(xù)并未出臺相應的法律法規(guī)對高校內部監(jiān)察機構的監(jiān)察對象重新做出專門的規(guī)定。隨著高校監(jiān)察體制改革的推進，高校監(jiān)察格局發(fā)生變化，在此情形之下依然將已經廢止的意見作為高校內部監(jiān)察機構開展監(jiān)察工作的依據(jù)是缺乏合理性與合法性的。另一方面，高校外部監(jiān)察機構的監(jiān)察對象同樣缺乏具體的法律規(guī)定，導致實踐中認定高校監(jiān)察對象的范圍尚無準確依據(jù)可循。根據(jù)《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定，高校派駐監(jiān)察機構的監(jiān)察對象是高校中從事管理的人員，《監(jiān)察法實施條例》則將高校中從事管理的人員進一步解釋為“從事組織、領導、管理、監(jiān)督等工作的人員”，但并未對這些人員進行詳細的列舉與說明。由于缺乏明確的法律規(guī)定，學界針對高校監(jiān)察對象的劃分標準形成了不同的學說，其中較具代表性的有“公權力行為說”、“行為、身份折中說”、“多要素新公權力說”以及“多維體系認定說”。除此之外，高校中的教學科研人員、教輔和后勤工作人員以及未擔任行政職務的普通教師是否應當納入高校外部監(jiān)察的范圍也還存在爭議。綜上所述，對于高校內外部監(jiān)察對象的范圍，目前均缺乏法律法規(guī)的詳細列舉或規(guī)定，這會導致高校監(jiān)察工作開展過程中會面臨監(jiān)察對象識別把握不準的問題，進而在一定程度上影響高校監(jiān)察工作的公信力。

（二）外部監(jiān)察機構擠壓內部監(jiān)察機構的職能空間

高校雙軌監(jiān)察效能的充分發(fā)揮需要內部外部監(jiān)察機構各司其職并且良性互動，但目前存在著外部監(jiān)察機構擠占內部監(jiān)察機構職能空間的問題。具體表現(xiàn)為以下兩個方面。

其一，高校內部監(jiān)察機構的職能被邊緣化。就當前高校監(jiān)察體制改革現(xiàn)狀來看，部分高校派駐紀檢監(jiān)察機構的引入會取消內部監(jiān)察部門的設置，比如新疆和天津。其中新疆部分高校撤銷內部監(jiān)察部門的設置，保留校紀委，實行校紀委和派駐紀檢監(jiān)察機構合署辦公；天津部分高校則同時撤銷高校內部監(jiān)察部門和紀委，由派駐紀檢監(jiān)察組代表市紀委監(jiān)委履行專責監(jiān)督職能。某些高校雖未撤銷內部監(jiān)察部門的設置，但在實踐中形成了高校內部監(jiān)察部門、高校紀委與高校派駐紀檢監(jiān)察機構三者合署辦公的局面，這會一定程度上削弱內部監(jiān)察機構的監(jiān)察效能。原因在于，在高校監(jiān)察體制改革背景之下，高校內部監(jiān)察機構與高校外部派駐監(jiān)察機構在廉政監(jiān)察職能方面存在著交叉與重疊，因此這部分的監(jiān)察工作往往會被高校派駐紀檢監(jiān)察機構所包攬。高校內外部監(jiān)察機構雖然形式上是合署辦公，但在開展監(jiān)察工作時會更多依靠高校派駐紀檢監(jiān)察機構的外部監(jiān)察力量，再加上上級紀委監(jiān)委派駐為其帶來的獨立性和權威性，使得高校外部派駐監(jiān)察機構在高校監(jiān)察工作中占據(jù)主導和支配地位，而高校內部監(jiān)察機構則極易被忽視，處于依附和從屬地位，高校內部監(jiān)察機構的監(jiān)察職能往往被邊緣化，無法發(fā)揮其應有的監(jiān)察效果。

其二，高校外部監(jiān)察機構的職能有越位傾向。我國傳統(tǒng)上對高校公職人員采取的是單軌懲戒制，即任免機關是唯一能夠對高校違法工作人員做出處分的有權主體。隨著高校監(jiān)察體制改革的逐步推進，由省級紀委監(jiān)委派駐的紀檢監(jiān)察機構進入高校監(jiān)察領域，承擔對高校公職人員的監(jiān)督責任，并且可以按照管理權限給予違法的公職人員以政務處分。據(jù)此，對高校公職人員的處分機制由傳統(tǒng)的單軌懲戒制轉變?yōu)椤疤幏?政務處分”的雙軌懲戒制。在此機制下，當一個案件同時涉及學術不端行為和學術腐敗行為時，高校監(jiān)察對象可能會受到外部政務處分和內部學術處分及政紀處分的雙重懲戒。理論上高校紀檢監(jiān)察派駐機構只有權調查涉嫌高校腐敗行為的案件，但由于目前學術不端行為與學術腐敗行為之間尚缺乏明確的界限與劃分標準，高校紀檢監(jiān)察派駐機構在調查學術不端與學術腐敗的互涉案件時，存在對學術不端行為進行調查取證的空間，從而使高校外部監(jiān)察職能產生越位的可能。這會在一定程度上干擾高校的學術研究活動和教學活動，使高校雙軌監(jiān)察格局在“提升監(jiān)察效能”與“保障學術自由”之間產生價值沖突。

（三）監(jiān)察合力和聯(lián)動辦案機制未有效構建

科學有效監(jiān)察格局的形成不能單純依靠某一種監(jiān)察機構的力量，而是需要內外部監(jiān)察機構共同發(fā)力匯聚形成監(jiān)察合力，但目前高校普遍面臨著監(jiān)察合力和聯(lián)動辦案機制未有效構建的問題。

首先，高校內外部監(jiān)察合力未能匯聚。對于高校而言，內部監(jiān)察屬于“同體監(jiān)察”，高校內部監(jiān)察機構在開展監(jiān)察工作時具有兼顧保證學術自由、維護學術自律和防止學術腐敗的優(yōu)勢，但受“熟人社會”的影響，監(jiān)察工作的開展存在動力不足、掣肘因素過多的劣勢；而派駐監(jiān)察屬于“異體監(jiān)察”，“派”的權威與“駐”的優(yōu)勢可以使高校監(jiān)察有效克服同體監(jiān)察的弊端。若能匯聚上述二者的監(jiān)察合力，實現(xiàn)高校內部監(jiān)察與外部監(jiān)察相互配合，定會極大提升高校監(jiān)察實效，但是目前各部門的監(jiān)察力量還處于“單打獨斗”的狀態(tài)，沒有形成互相協(xié)作、共同發(fā)力的監(jiān)察格局。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，高校腐敗案件有漸趨隱匿化的傾向，相關問題線索的查處與發(fā)現(xiàn)更加困難，但是目前各部門工作人員對在監(jiān)察工作中發(fā)現(xiàn)的問題線索缺乏詳細的信息共享機制與線索對接方案。實踐中，高校內外部監(jiān)察機構對各自收集的監(jiān)察對象涉嫌違紀違法的相關信息資料與問題線索缺乏及時的溝通與交流，導致高校在監(jiān)察工作中重復投入人力和財力，進行相同或類似的調查工作，造成辦案人力及資源的浪費。因此為打破信息壁壘，有效整合高校監(jiān)察資源，亟需高校派駐紀檢監(jiān)察機構與內設監(jiān)察機構建立具體的工作聯(lián)系與對接機制，發(fā)揮監(jiān)察合力的作用。

其次，高校的聯(lián)動辦案機制尚不成熟。在高校實行監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察對象的數(shù)量呈急劇增加之勢，而轉隸人員數(shù)量嚴重不足，再加上高校貪腐案件漸趨隱秘和復雜，高校紀檢監(jiān)察機構在查辦案件時面臨著人員力量受限、辦案經驗不足、辦案保障欠缺等問題，這些因素導致實踐中高校紀檢監(jiān)察機構在獨立查辦涉嫌職務違法和職務犯罪的案件時往往會比較困難，因此需要借助外部其他機構的力量進行聯(lián)動辦案?；诖?，許多高校開啟了“室地校”聯(lián)動辦案機制，即由派出機關監(jiān)督檢查室、高校所在地紀委監(jiān)委以及高校派駐紀檢監(jiān)察機構三者進行聯(lián)合辦案。但是該機制目前尚不成熟，在實踐中存在著諸多問題亟待解決。首先，“室地校”聯(lián)合辦案機制的啟動標準不明確，部分高?；诼?lián)合辦案機制的高效優(yōu)勢，在不區(qū)分具體情況的前提下大比例采用聯(lián)合辦案方式，造成辦案資源的浪費。其次，問題線索的移交存在銜接不暢的問題。有極少數(shù)高校在未對線索進行初核的情況下隨將其交由地方紀委監(jiān)委審查調查，而對于高校派移交的案件線索，部分地方紀委監(jiān)委也存在未及時處理，造成案件堆積的情況。最后，聯(lián)合辦案人才培養(yǎng)機制不健全。一方面，高校派駐紀檢組工作人員的日常工作主要是監(jiān)督執(zhí)紀問責，對于比較嚴重的職務犯罪案件缺乏辦案經驗；另一方面，地方紀委監(jiān)委工作人員由于遠離高校監(jiān)察對象且不熟悉高校內部環(huán)境，實踐中開展審查調查工作的難度較大，業(yè)務能力和專業(yè)水平有待提升。

教育是國之大計，高校是立德樹人的重要場域，而立德樹人必“身正為范”，高等教育的重要地位決定了高校監(jiān)察工作的特殊重要性。因此，針對目前高校雙軌監(jiān)察工作實踐中所面臨的一系列問題，提出具有針對性的解決措施，對于推進高校雙軌監(jiān)察模式的縱深發(fā)展，營造良好的政治生態(tài)與教育環(huán)境，具有重要的理論意義和現(xiàn)實價值。

（一）健全監(jiān)察主體及對象的相關立法規(guī)定

高校監(jiān)察機構是承擔高校監(jiān)察工作的主體，合理與規(guī)范的機構設置以及準確的監(jiān)察對象有助于高校監(jiān)察工作的順利推進，這需要健全監(jiān)察主體及對象的相關立法規(guī)定。

首先，要統(tǒng)一高校監(jiān)察機構及其名稱設置。具體可從以下兩方面入手：一是為高校監(jiān)察機構的設立提供明確的法律依據(jù)。對于高校外部派駐監(jiān)察機構可由人大常委會對《監(jiān)察法》中關于監(jiān)察派駐的相關條文進行解釋，補強高校作為公辦教育單位可以由各級監(jiān)察委員會向其派駐或派出監(jiān)察機構的依據(jù)，還可以通過黨內法規(guī)解釋或黨內修法的方式在黨內規(guī)章制度中明確將高校納入派駐對象范圍。而對于高校內部監(jiān)察部門缺乏設立依據(jù)的情況，可以通過高校章程加以彌補?！吨腥A人民共和國高等教育法》在第28條、37條中明確規(guī)定，高等學?？梢宰孕性O立內部管理體制和組織機構，因此各高?？稍谄鋬炔空鲁讨袑ΡO(jiān)察部門及其職能設置予以明確規(guī)定。二是以法律形式統(tǒng)一高校監(jiān)察機構的名稱。具體而言，可在相應的法律文件中明確規(guī)定將高校派駐監(jiān)察機構統(tǒng)一命名為“xx省紀委監(jiān)委駐xx大學紀檢監(jiān)察組”或“xx省監(jiān)委駐xx大學監(jiān)察專員辦公室”，將高校內部監(jiān)察部門統(tǒng)一命名為“xx大學監(jiān)察室（處），對高校其他職能部門則根據(jù)其具體職能設置統(tǒng)一名稱，如對高校負責審計的職能部門可以稱之為“xx大學審計處”。如此既保證了高校監(jiān)察機構在名稱上的一致性，也有助于對高校內部監(jiān)察部門、高校派駐監(jiān)察機構及其他職能部門在名稱上進行合理區(qū)分。對于紀檢監(jiān)察部門內設科室的設置也應加強統(tǒng)一規(guī)范，根據(jù)其具體的工作內容劃分為監(jiān)督檢查、調查、案件審理、案件監(jiān)督管理這幾個科室，形成不同科室之間相互協(xié)調、相互制約、互不干預的機制。前述名稱與機構設置能夠使高校各個監(jiān)察部門之間相互獨立、相互區(qū)別，增強其開展監(jiān)察工作的獨立性和權威性。

其次，要明確監(jiān)察對象的具體范圍。對于高校內設監(jiān)察機構的監(jiān)察對象是不存在爭議的，只是在2012年《行政監(jiān)察法》廢止后缺乏相關文件對內部監(jiān)察對象進行具體規(guī)定，因此對于高校內設監(jiān)察機構監(jiān)察對象的具體范圍可以在各高校章程中加以詳細列舉與規(guī)定。而對于存在爭議的高校外部監(jiān)察機構的監(jiān)察對象，宜采取“動靜結合”的立法方式來確定其具體范圍。結合高校中領導、組織、管理、監(jiān)督等公務活動的具體內容，可以將高校管理人員具體劃分為以下四類：一是學校黨政負責人；二是學校內設職能部門負責人、以學校名義正式任命的二級單位黨政負責人；三是在人事安排、考試招生、國有資產管理、科研項目管理等涉及國家公權力行使和國有資產使用的部門中從事組織、管理等工作的職員；四是在高校中從事監(jiān)察和審計等監(jiān)督工作的人員。因此對于高校管理人員可以通過修改相關監(jiān)察立法或出臺法律解釋的方式對其進行上述靜態(tài)列舉。而對于存在爭議的教學科研人員、教輔和后勤工作人員以及未擔任行政職務的普通教師則可以通過設置公權力行使行為清單的方式進行動態(tài)判斷，規(guī)定其在招生考試、學位評定、物資采購、項目申報等活動中發(fā)揮實質性管理效果與決定作用時，應當被納入高校監(jiān)察對象的范圍。通過明確高校監(jiān)察對象的范圍，一方面有助于掃除監(jiān)察盲區(qū)，避免監(jiān)察泛化，另一方面也有助于劃清高校內部人事監(jiān)管與外部監(jiān)察監(jiān)督的界限，實現(xiàn)對高校工作人員的精準化監(jiān)察。

（二）理清內外部監(jiān)察機構的職能邊界

為保障高校雙軌監(jiān)察工作的順利開展，勢必要厘清高校內設監(jiān)察機構與高校派駐紀檢監(jiān)察機構各自的職能邊界。

其一，高校內設監(jiān)察機構的角色定位是“高校內部執(zhí)紀者”，其職責是負責校內行政監(jiān)察工作和執(zhí)行內部紀律規(guī)則，具有兼顧政紀自察與學術自律的現(xiàn)實功能。上述定位、職責及功能決定了該部門是不能完全被派駐紀檢監(jiān)察機構所取代的。除此之外，高校內設監(jiān)察機構在開展監(jiān)察工作時能夠充分遵循高校運作、教學科研和學術發(fā)展的獨特規(guī)律與價值，能夠較好的兼顧自主辦學和監(jiān)督制約等價值要素，具備其他監(jiān)察形式難以比擬或替代的獨特優(yōu)勢。因此，高校內設監(jiān)察機構仍具有相當程度的存續(xù)價值，不宜將其撤銷。為防止因在廉政監(jiān)察方面存在職能重合而導致高校內部監(jiān)察機構的廉政監(jiān)察職能被外部監(jiān)察機構擠壓，可出臺相應的文件對二者的廉政監(jiān)察職能進行詳細界定與劃分。具體可以監(jiān)察對象與監(jiān)察領域為劃分標準。一方面，明確高校內部監(jiān)察機構主要針對高校內部行政機關各職能部門的行政工作人員行使廉政監(jiān)察職能，而高校派駐紀檢監(jiān)察機構則主要針對高校管理人員、行使公權力的教學科研人員、教輔和后勤人員以及未擔任行政職務的普通教師行使廉政監(jiān)察職能。另一方面，明確高校內部監(jiān)察機構主要針對招生考試、評獎評優(yōu)、科研經費使用等學術科研領域行使廉政監(jiān)察職能;而高校派駐紀檢監(jiān)察機構則主要針對基建后勤、招標采購、校辦企業(yè)等領域開展廉政監(jiān)察。

其二，為防止高校外部監(jiān)察機構的職能越位，高校派駐紀檢監(jiān)察機構在開展監(jiān)察工作時要做到“協(xié)助不包攬、推動不代替、到位不越位”，聚焦紀檢監(jiān)察職責，秉持“監(jiān)督的再監(jiān)督”的職能定位。針對高校內部存在的學術不端與學術腐敗互涉案件調查權沖突問題，應先出臺相應的規(guī)范性文件對學術不端與學術腐敗行為進行合理界定與區(qū)分。依據(jù)《高等學校預防與處理學術不端行為辦法》第5條的規(guī)定，高校學術委員會對于學術不端行為具有審議認定權與調查核實權。因此在開展學術不端與學術腐敗互涉案件的調查取證工作時，應遵循以下要求：在調查學術腐敗案件時應由高校派駐紀檢監(jiān)察機構為主，高校內部監(jiān)察機構和學術委員會予以協(xié)助，但對于學術不端案件的調查工作，應在學術委員會的主導下組織和開展，必要時高校派駐紀檢監(jiān)察機構可以派員參加學術委員會組成的調查專家組，但不得對其調查工作進行不當干預。

（三）建立高校雙軌監(jiān)察的協(xié)同工作機制

協(xié)同聯(lián)動工作機制的建立有助于匯集高校內外部監(jiān)察力量，提升高校內部監(jiān)察與外部監(jiān)察的協(xié)同性，最大程度的發(fā)揮出雙軌監(jiān)察實效。

首先，要統(tǒng)籌高校紀委、高校內部監(jiān)察部門、派駐紀檢監(jiān)察組或監(jiān)察專員辦公室的力量。各監(jiān)察機構要結合自身信息資源優(yōu)勢，就各自履職過程中形成和掌握的有關信息加強互通共享，打破信息壁壘，實現(xiàn)信息互通互融。各部門可通過定期召開聯(lián)合會議的方式，對各自在監(jiān)察工作開展中收集到的信息進行分批分類溝通交流，高效的信息溝通機制有助于發(fā)現(xiàn)一些隱形腐敗現(xiàn)象，并及時采取相應的制止措施，將腐敗行為扼殺在搖籃。此外，高校內外部監(jiān)察機構在加強信息互通共享的同時，也應提高問題線索的處理能力。問題線索是高校紀檢監(jiān)察機關開展監(jiān)督檢查和審查調查的源頭和基礎，其來源有多個渠道，包括信訪舉報、高校紀檢監(jiān)察機構監(jiān)督檢查或審查調查發(fā)現(xiàn)、上級黨委巡視巡察發(fā)現(xiàn)、司法機關執(zhí)法發(fā)現(xiàn)等。針對不同渠道的問題線索應設置統(tǒng)一部門進行匯總、分類與篩選，再將經過篩選的問題線索分別移送給相應的監(jiān)察機構，如將涉嫌職務違法與職務犯罪的問題線索移送給高校派駐紀檢監(jiān)察組，將涉嫌違反高校內部紀律的問題線索移送給高校內部監(jiān)察機構。上述信息交流與問題線索對接機制的建立有助于充分發(fā)揮監(jiān)察合力的作用，實現(xiàn)對高校腐敗案件的精準查處與打擊。

其次，要深化“室地?！甭?lián)動辦案機制。在“室地?！鞭k案模式中，派出機關紀委監(jiān)委監(jiān)督檢查室的政治站位高，擁有統(tǒng)籌協(xié)調各方的優(yōu)勢，高校派駐紀檢監(jiān)察組具有熟悉案發(fā)單位現(xiàn)實情況的優(yōu)勢，地方紀委監(jiān)委具有調查取證的豐富經驗以及對涉案人員采取限制人身自由措施的權限。因此在開展聯(lián)合辦案時，高校派駐紀檢監(jiān)察機構與所在地紀委監(jiān)委要自覺接受派出機關紀委監(jiān)委監(jiān)督檢查室在辦案工作中的領導，同時室、地、校三方要有效整合監(jiān)察資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢，以實現(xiàn)整體聯(lián)動效果的最大化。針對目前各地“室地校”在聯(lián)合辦案中積累的經驗和做法，要加快制定統(tǒng)一的聯(lián)合辦案專門性規(guī)定，以及時糾正聯(lián)合辦案中存在的標準、程序不一的問題。具體而言，可在專門性規(guī)定中明確聯(lián)合辦案啟動的標準和程序，規(guī)定只有一些案情復雜、牽涉人員廣、社會影響較大的案件才應啟動聯(lián)合辦案程序，不能為了聯(lián)合而聯(lián)合，造成辦案資源的浪費。同時為了暢通聯(lián)合辦案協(xié)作流程，還應制定聯(lián)合辦案協(xié)同細則，明確線索初核、司法移送的相關規(guī)定。在進行線索初核時，選派地方紀委監(jiān)委辦案人員參與其中，幫助其及時了解案情，在案件司法移送環(huán)節(jié)，派出機關監(jiān)督檢查室應發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調功能，結合案件整體情況，對違紀違法事實的定性和處分提出總體意見。在加強聯(lián)合辦案人才培養(yǎng)方面，可建立干部交流掛職的制度。安排高校紀檢監(jiān)察干部到地方紀委監(jiān)委參與案件查辦、線索處置等業(yè)務，在實戰(zhàn)中鍛煉提升其工作能力；而地方紀委監(jiān)委也可以派出骨干力量到高校掛職，在分享地方紀委監(jiān)委規(guī)章制度、經驗做法的同時，手把手教業(yè)務、一對一搞幫扶，實現(xiàn)校、地紀檢監(jiān)察業(yè)務水平共同促進、共同提高。

監(jiān)督無禁區(qū)，高校作為培育國家未來精英與塑造社會意識形態(tài)的關鍵陣地，對其監(jiān)督與管理的強化至關重要。若無有效監(jiān)察監(jiān)督機制，擁有并且能夠支配大量教育公共資源的高，極易從“象牙塔”變成“法外之地”，進而成為廉潔風險的溫床，甚至滋生嚴重的貪污腐敗現(xiàn)象。當前，高校正在開展高校監(jiān)察體制改革，派駐監(jiān)察的引入使高校形成了內部監(jiān)察與外部監(jiān)察雙軌并行的監(jiān)察格局，這種監(jiān)察格局能夠在一定程度上克服高校原有同體監(jiān)察的弊端，適應高校反腐敗斗爭的需要，同時也有助于推進高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。但高校監(jiān)察體制改革是一項系統(tǒng)且繁瑣的工程，在試點與改革的過程不可避免的會暴露出許多問題，如監(jiān)察主體及對象的立法規(guī)定不完善、內外部監(jiān)察機構的職能邊界不清、監(jiān)察合力未能有效匯聚等，本文系統(tǒng)分析了上述問題并有針對性的提出了相應的解決措施，以期豐富高校雙軌監(jiān)察的理論研究成果，并為地方實踐提供有益參考。